作者：金茂律师事务所 张莹琳 律师 刘思雨 律师助理
一、问题的提出
2024年2月27日，国务院住房和城乡建设局发布《国务院关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发[2024]14号），也被称为“14号文”，正式启动我国新一轮保障性住房改革即确立“配售型保障房”新道路。
那么，什么是“配售型保障房”？其和上一代产品产权交易型共有产权房的区别在哪里？配售型保障房将给房地产市场带来什么重大影响？笔者在此作简要梳理，供大家参考。
二、“配售型保障房”的概念及要点
14号文没有明确配售型保障房的定义，参考各地陆续出台的配售型保障性住房管理办法， 我们可以将配售型保障房定义为：由政府提供土地、财税、金融等政策支持，限定配售对象、套型面积、配售价格、处分权利，面向住房困难的工薪收入群体和引进人才群体封闭配售的具有保障属性的住房。其要点主要如下：
第一，供应对象主要为住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才如科技人员、教师、医护人员等群体。各地设定准入条件，满足条件的群体通过申请、轮候或摇号等方式购买房屋。通常已经享受过如共有产权房等政策性保障房的人员会被排除在准入范围之外，且每一保障对象只能申购一套配售型保障房。
第二，用地由城市人民政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，在此基础上采取市场化运作，按保本微利、公平公正的原则配售。
第三，定价采用成本法原则，即主要按照土地价格、建安成本、5%的利润以及需据实核算的相关成本计算房价，一房一价、明码标价向社会公布。
第四，实施严格的封闭管理，不得上市交易、闲置或出租、出借、设定抵押、转让受利等。一般通过将房屋产权性质明确为“保障性住房”并注明不得转让等方式禁止将保障性住房变更为商品住房流入市场。
第五，封闭管理还体现在，如存在迁出户籍、长期闲置、确需转让等情形的，配售型保障房将由城市人民政府按照规定予以回购。在回购价格方面，各地主要按照原购房款+利息-房屋(主体结构及装修)折旧的原则核算。计算公式一般为：回购价格=[原购买价格（毛坯+装修）]+[原购买价格（毛坯+装修）*申请回购时中国⼈民银行公布的一年定期存款基准利率×房屋持有年限）]-[原购买价格（毛坯部分）×（交付使用年限×2%）]-[原购买价格（装修部分）*交付使用年限×10%]。
也就是说，14号文建立起的配售型保障房根本上解决了上一代产品共有产权保障住房转化成商品房的空间，着重强调保障房与商品房的完全平行的分轨制，两者都是封闭管理，不产生流动。
三、“配售型保障房”之前的出售型保障房的发展历程
（一）第一阶段：经济适用房
1994年7月，为了深化城镇住房制度改革，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），首次提到“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，经济适用房概念正式出现在大众面前。
经过持续发展，2008年《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）制定并逐步细化、严控经济适用房的产权获得及退出机制，即经济适用房购房人拥有有限产权，一般情形下，购买经济适用住房不满５年的，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府回购；购买经济适用住房已满5年的，在交纳土地收益等相关价款后，购房人可选择上市转让经济适用住房或取得完全产权。这种制度设计本身存在赚取差价的空间，即在满足5年禁售期后，经济适用房可进入市场上流通、交易，当我国房地产发展步入黄金期，商品房价格持续高涨时，利益趋使部分保障房购房人利用制度设计漏洞转卖套现、赚取差价，保障房失去了保障属性。
（二）第二阶段：产权交易型共有产权房
因经济适用房保障范围有限，我国在2007年便开始探索共有产权保障房模式，同时对传统经济适用房进行制度改良。共有产权房的保障思路是调整产权安排，通过有限产权模式降低购房者的准入门槛。经过不断的全国试点，部分特大城市如北京、上海，已经形成了完善的共有产权住房管理机制。
不同于传统的经济适用房，在共有产权房模式下，政府和购房人将共同分享土地和房屋的增值收益，也共同承担土地和房屋贬值带来的风险；同时，共有产权房满足5年禁售期限后，交易限制更多，一般由政府或者代持机构行使优先购买权或者限制转让对象只能为符合共有产权房购房资格的保障对象，大大压缩了购房人谋取差价的空间。而笔者仍旧认为，一旦保障房体系与商品房体系存在交叉，那便仍旧存在套利空间，只有完全隔绝两种体系，才能还原保障房的基本保障属性。这也是此次14号文最核心的要点。
四、“配售型保障房” 与产权交易型共有产权房的区别
配售型保障房与产权交易型共有产权房的核心区别在于以下几点：
第一，在房屋流转及回购机制方面，共有产权房是可以交易自有产权的，只是交易的对象是具有共有产权房购房资格的人，或者由政府（如住房保障机构）回购，回购价格需要经过评估。而配售型保障房禁止出售，只能由政府通过公开的定价方式回购。
第二，在土地出让类型及定价方面，共有产权房的用地类型为出让，房屋价格通常低于同区段商品房价格的5-10%。而配售型保障房为划拨用地，按照保本微利原则定价，整体价格更低，比如福州推出申购的全国首个配售型保障房价格不到周边商品房的50%。
第三，在供应对象方面，共有产权房的准入条件各地均有不同，但通常包括家庭困难又有住房需求的人或者被列入拆迁范围的对象等。配售型保障房将一般工薪收入群体也纳入保障范围，这部分人群也就是普通刚需房的购买群体。
五、“配售型保障房”的出台背景和即将带来的重大影响
配售型保障房政策的出台主要是为了解决三个问题：
第一，国家所面临的低工薪收入群体买不起住房，保障性住房供应不足问题。
第二，国家迫切需要稳定地价、房价，让房地产向高质量转型发展。
第三，保障房牟利问题。禁止以任何方式将保障房变更为商品房流入市场，完全区隔保障房体系与商品房体系，让商品房回归商品属性，满足改善性住房的需求。
笔者认为，配售型保障房政策的出台是未来房地产走向完全双轨制的重要信号，未来对房屋有刚需的工薪收入阶层更多会偏向于选择价格更低的保障房，而逐步放开商品房限购，真正由市场来决定商品房的价格、需求。
目前各地或在筹建配售型保障房或将烂尾楼、闲置房等建设转化为保障房，这也意味着未来会有更多的企业参与进政府的保障房项目，相关企业宜尽早开始关注配售型保障房的动态。笔者也将持续跟进政策动态，进一步进行配售型保障房相关研究，敬请期待。