作者：金茂律师事务所  张莹琳 律师  陈要建 律师

一、问题的提出

近期有客户咨询ABO等模式相关问题，笔者借此将常见的基础设施投融资模式进行梳理。下文首先介绍基础设施投融资项目的三类主体，其次结合出台的各类办法规定，对常见的基础设施投融资模式如政府直接投资、特许经营、PPP、地方政府专项债、片区开发ABO、F+EPC、XOD、REITs进行简要梳理，抛砖引玉。

二、基础设施投融资项目的主体

（一）政府

《政府投资条例》 第2条规定：

“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”

（二）地方政府融资平台公司

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 规定：

“地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。”

（三）社会资本

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 第1条规定：

“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

三、常见的基础设施投融资模式

（一）政府直接投资

【概述】

《政府投资条例》于2019年4月14日印发，该条例明确了政府投资以直接投资方式为主。政府采取直接投资方式，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。国家通过建立项目库等方式加强对使用政府投资资金项目的储备。

【相关规定】

《政府投资条例》第3条：

“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。”

《政府投资条例》第6条：

“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。”

（二）特许经营

【概述】

基础设施特许经营是政府授权企业在约定期限内拥有经营权、收益权，企业在经营期限届满后将设施无偿移交政府。该模式下需兼顾政府、企业和社会利益。

实践中政府特许经营协议的签约主体一般是政府和投资人。此外，若成立项目公司，则由政府与投资人签订初步协议后，再由政府与项目公司签订特许经营协议。

需要注意的是，政府特许经营协议属于行政协议，投资人、项目公司可就协议提起行政诉讼的，人民法院应依法受理；若政府认为行政相对人不依约履行，其无法提起诉讼。只能在催告后不履行且协议具有可执行性时，才可以向人民法院申请强制执行。

【相关规定】

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 第2条规定：

“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条规定：

“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条规定：

“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式∶

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

【备注】即BOT（Build-Operate-Transfer）模式：建造-经营-移交。

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

【备注】即BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：建造-拥有-经营-移交。

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；

【备注】即BTO（Build-Transfer-Operate）模式：建设-转让-经营。

（四）国家规定的其他方式。”

【备注】如BOO（Build-Own-Operate）模式：建造-拥有-经营。

或TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式：移交-经营-移交。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条规定:

“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第6条规定:

“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条规定:

“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”

（三）PPP

【概述】

“为贯彻落实党的十八届三中全会关于‘允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营’精神，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系”，2014年财金【2014】76号 、财金【2014】113号 文相继出台，此时PPP进入蓬勃发展时期，但伴随财金【2019】10号 出台后，基于“有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，”PPP发展逐渐归于平静。究其原因，是该模式在实践中暴露出诸多问题如政府付费不及时、总投资超概、付费收入不足、入库信息不完善等。因此，后续仍需不断完善相关政策指引促进后续PPP长期规范发展。

【相关规定】

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 第1条规定：

“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。”

（四）地方政府专项债

【概述】

2014年5月19日财库〔2014〕57号 出台，是“对2014年地方政府债券自发自还试点工作的指导”，该号文开启了地方政府自主发债。发行至今，因专项债发行存在限额管理，过分强调指标和控制，导致不能实际地满足建设需求。以及落于实践后发现，落后地区与发达地区存在财力、负债差异，进而会导致专项债额度下发时出现需求错配问题。除此之外，因地方政府专项债的资本来源于土地出让收入，且该收入存在显著的不稳定性从而存在违约的风险。因此仍需进一步优化限额管理、健全风险管理，加快地方政府专项债市场化。

【相关规定】

《地方政府债券发行管理办法》 第2条规定：

“本办法所称地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府（以下称地方政府）发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。

地方政府债券包括一般债券和专项债券。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。”

（五）片区开发ABO

【概述】

ABO模式即授权（Authorize）、建设（Build）和运营（Operate）。由地方政府通过竞争性程序或者直接授权企业作为项目业主，项目业主提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满后项目设施移送地方政府，政府按约给予财政资金支付的合作方式。

此类模式的常见操作为地方政府授权城投公司建设并按约支付ABO费用。城投公司通过招投标等形式选择社会资本方合作，社会资本方直接垫资，即通过工程款的支付取得垫资；或者与城投公司成立项目公司，项目公司作为项目业主，最终通过股权回购形式获益。

大多数片区开发项目虽是政府主导，但因是国有资金投资从而属于“企业投资项目”。实践中虽存在财政资金给予补贴或作为国有资本投入，但项目实施主体、签约主体、支付主体等均是城投公司而非政府，所以并不能认定为政府投资项目。但也存在极少数项目由政府直接作为项目实施主体，直接将特许经营授权给项目公司，且在特许经营协议中明确政府给予缺口补助。所以该运作模式极易产生违规举债或隐性债务风险。

基于片区开发项目涉及诸多领域如投融资、工程、法律、财务、土地、招投标等，而现阶段缺乏上行且针对的法律法规及政策。故从现有涉及ABO模式规定来看，该模式还是存在一定的问题的，如《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》 第1条就提到“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”

（六）F+EPC

【概述】

“F+EPC”模式，即“Financing+（Engineering+Procurement+Construction）”，在EPC模式基础上衍生出“融资”功能。根据社会资本方筹措项目建设资金的方式不同，F+EPC模式可分为股权融资+EPC和债权融资+EPC。“EPC”部分由项目业主向工程总承包商支付工程费用，“F”部分，可由项目业主支付，或者从项目公司股权投资中获取分红收益。

实践中对于政府投资项目，无论是采用股权融资还是债权融资，均由选定的社会资本方在承揽工程总承包时筹资，即项目建设资金来源并非是预算资金，该运行模式本质上属于政府融资举债行为。因此根据财预〔2017〕50号 等文件规定，地方政府举债方式应严格限定，不允许通过违规方式变相融资举债，防止形成政府隐性债务。

所以为了防范隐性债务，现行模式需脱离与政府方的联系也即需要落实企企合作。就是由城投公司作为项目业主以F+EPC模式招选项目合作单位，不再与财政支付或担保相关联，实现彻底完全的商业合作。但与此同时社会资本方需综合考虑项目业主能否如期履约。

虽然上述模式初衷是为解决基础设施项目融资问题，但从合法合规性及保障社会资本方角度出发该模式仍需进一步完善。

【相关规定】

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》 第3条规定：

“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”

（七）XOD

【概述】

“XOD模式”，是TOD（交通导向）、EOD(教育设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、POD（生态设施导向）等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。 目前常见的“XOD模式”如下：

TOD模式，即Transit Oriented Development，以公共交通为导向的开发。

EOD模式，即Educational facilities Oriented Development，以学校等教育设施为导向。

COD模式，即Cultural facilities Oriented Development，以博物馆、图书馆、文化馆、歌舞剧院等文化设施为导向。

HOD模式，即Hospital Oriented Development，以医院等综合医疗设施为导向。

SOD模式，即Stadium and Gymnasium Oriented Development，以体育场馆等体育运动设施为导向。

POD模式，即Park Oriented Development，以城市公园等生态设施为导向。

XOD模式实质上是围绕一个具备吸引力、凝聚力的资源体进行集中开发，该资源体是生活必备或品质需求，当然XOD模式也存在多种模式下各配套设施相重叠。

实践中，该模式面临诸多挑战如人口流动、复杂配套需求、影响阈值等，因此需科学有效地对设施运营进行评估、跟踪、总结等。

【相关规定】

《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》 第13条规定：

“发挥综合开发效能。树立TOD开发理念，按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发【2014】37号）的相关政策，发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力;依托市域（郊）铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域（郊）铁路站场土地综合开发。鼓励市域（郊铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。”

（八）REITs

【概述】

REITs（Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）是指在证券交易所公开交易，通过证券化方式将具有持续、稳定收益的不动产资产或权益转化为流动性较强的上市证券的标准化金融产品。

2014年9月29日《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》 印发，首次明确“扩大市场化融资渠道，支持符合条件的房地产企业在银行间债券市场发行债务融资工具。积极稳妥开展房地产投资信托基金（REITs）试点。”以及2020年4月24日证监发〔2020〕40号 出台，标志着基础设施领域REITs正式开启试点。

基础设施REITs是并列于股票、债券、基金和衍生品的证券品种，是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，能有效盘活存量资产，填补当前金融产品空白，拓宽社会资本投资渠道，提升直接融资比重，增强资本市场服务实体经济质效。

【相关规定】

《中国证监会、国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》 第2条规定：

“聚焦重点行业。优先支持基础设施补短板行业，包括仓储物流、收费公路等交通设施，水电气热等市政工程，城镇污水垃圾处理、固废危废处理等污染治理项目。鼓励信息网络等新型基础设施，以及国家战略性新兴产业集群、高科技产业园区、特色产业园区等开展试点。”

《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》 第8条规定：

“基础设施基金拟持有的基础设施项目应当符合下列要求∶

（一）原始权益人享有完全所有权或经营权利，不存在重大经济或法律纠纷，且不存在他项权利设定，基础设施基金成立后能够解除他项权利的除外;

（二）主要原始权益人企业信用稳健、内部控制健全，最近3年无重大违法违规行为;

（三）原则上运营3年以上，已产生持续、稳定的现金流，投资回报良好，并具有持续经营能力、较好增长潜力;

（四）现金流来源合理分散，且主要由市场化运营产生，不依赖第三方补贴等非经常性收入;

（五）中国证监会规定的其他要求。”

四、小结

本文仅就基础设施的常见投融资模式进行了列举并简要介绍，因篇幅受限并不深入，如涉及“F+EPC”模式根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 的规定：“地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。”由于项目常基于政府信用，但无实质性担保和兜底，对于金融机构而言，地方政府并无直接偿还义务，会产生还款风险；同时，地方政府也存在借平台公司举债嫌疑，工程款支付若由地方财政承担，其本质上会带来地方政府隐性债务。

虽然极易陷入上述风险，但基础设施的投融资初衷是满足社会发展、人口增长对基础设施等的巨大需求，也即借助社会资本方的力量，优势互补，共同推进国内新型城镇化建设、“一带一路”建设、海外基建能源建设等领域的发展。那么，不忘初心，拭目以待吧。