作者：金茂律师事务所 张莹琳 律师 陈要建 律师
近期，随着“业主集体停贷自救，成立互助小组”等媒体报道，“烂尾楼”一词频繁进入公众视野。
其实，烂尾楼不算是一个新鲜的名词，各地集中爆发有多方面的因素。从法律层面上来讲，预售资金监管是重要原因之一。据此，本文拟结合笔者近年来经办的实务案例等，对烂尾楼纷争化解机制进行全面梳理，以供参考。
一、预售资金监管制度及模式
预售制度建立的初衷是为降低房地产开发企业（下称“房企”）的资金压力，刺激业主购买，将潜在需求转化为显在需求，并为贷款银行提供收益。事实上，也取得了一定成效。
住房和城乡建设部于2010年4月13日印发《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》：“各地要加快完善商品住房预售资金监管制度，商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。”旨在为预售制度保驾护航。
目前普遍存在以下四种预售资金监管模式：
模式一 政府监管模式
相关建设部门直接管理或授权管理资金监管账户的设立、资金入账、使用审批等，此情形下存储资金的银行仅作为“出纳”。
模式二 银行监管模式
房企与监管银行签订预售资金监管协议，约定根据房企提供的申请材料监管银行进行资金的审批、拨付，此情形下监管银行承担监管责任。
模式三 多方共管模式
相关建设部门、监管银行、房企三方共同签订资金监管协议，约定权利义务及责任等，此情形下相关建设部门除承担监督职责外，还同监管银行承担审批、拨付等实质性职责。
模式四 第三方监理、中介公司监管模式
包括引入第三方监理、中介公司等市场主体作为资金监管主体，但因市场主体抗风险能力弱等原因并不常见。
需要说明的是，各地虽陆续出台各类预售资金监管制度，但实务中因制度落实不到位、法律后果不完善等诸多原因其本身可能存在监管力度弱、监管过程不规范等问题，因此仍存在预售资金脱离监管情况。如房企与购房者签订的商品房买卖合同约定的收款账户并非监管账户，或银行在放贷时未按照资金监管协议发放贷款，导致预售资金从始至终未进入监管账户，以及房企通过虚构工程进度等方式将已经进入监管账户的预售资金转移等。
并且从笔者经办的烂尾楼项目来看，确实大多是因为房企出于对流动资金的需要，或者有撬动更大杠杆的意图，将预售资金挪作他用，造成资金链断裂而产生烂尾楼。
二、烂尾楼纷争化解机制
在此，笔者将结合自身办案经验，从如下方面梳理烂尾楼的纷争化解机制。
（一）预重整程序
在笔者经办的浙江某烂尾楼项目中，采用了预重整程序。
该程序由债务人房企提出申请，在法院作出诉前调解通知书后，进一步指定预重整管理人。管理人在接受指定后，在当地管理委员会以及人民法院的指导下，展开包括但不限于：工商、不动产登记中心、车管所、法院、税务、公积金中心、劳动管理部门等机构的全面调查以及债权申报工作，对债务人的历史沿革、资产、负债、职工、诉讼等基本情况进行充分掌握。在确定债务人的资产状况、债权审核情况后，管理人组织召开预重整的债权人大会，对预重整方案进行表决，而后根据表决结果向人民法院申请正式受理债务人的破产重整。
在预重整方案中，首先，管理人需详细列明债务人基本情况，包括但不限于：设立情况、资产情况、资产价值、项目续建后可出售房源、负债情况等；其次，管理人需明确预重整方案实质内容，即通过何种经营方案实现债务人资产价值最大化。具体包括融资方案、复工续建方案、债权受偿方案、偿债能力分析等。
最终，该案采取了引入第三方进行融资的方案，所融资金作为共益债务，按照《企业破产法》优先受偿。
目前，各地高院相继发文积极推动预重整程序的规范化（如下表），究其原因，预重整程序相较于破产程序优势突出：破产程序不可逆转，而预重整程序中，预重整方案即使未能通过，也并不必然导致进入破产程序，具有一定的灵活性。该制度不仅克服庭外债务重组与传统破产重整的缺陷，构建庭外重组与破产重整间桥梁，极大地降低了时间成本，极为有效地识别重整价值、重整可行性，提高重整成功率。
因此，通过预重整程序，可以使困境企业为重整程序做好各项准备，与破产程序进行更好的衔接。
（二）破产程序
在笔者经办的河南某烂尾楼项目中，采用了破产清算程序。
该案中由债权人提出破产清算申请，由人民法院裁定受理破产清算，并决定成立债务人清算组，指定清算组担任债务人管理人。
管理人下设多个工作小组，包括综合组、债权组、资产清查组、劳动人事组、审计组、财务管理组、安全保卫组，并经人民法院批准同意，依法选聘律所作为法律服务中介机构，选聘会计师事务所作为财务审计机构，为管理人履职提供法律及审计服务。
而后，管理人全面接管债务人营业执照、印章、现场项目工程资料、财务资料、房屋销售资料等；进而发布债权申报公告，接收债权人进行债权申报并开展债权审核工作。与此同时，管理人需对债务人财产进行全面调查，包括不限于土地使用权及在建工程情况、房屋情况、货币资金、应收债权、车辆信息、其他实物资产等。
该案中值得一提的是，管理人拟定的资产管理方案于债权人大会中顺利表决通过。在该份资产管理方案中，对于已售房屋，管理人将未网签且已付房款未超过总价款50%的房屋，确认所有权归债务人所有，并列入破产财产，而付款超过总价款50%的房屋，则确认所有权归业主所有。同时，为了确保破产财产保值增值，管理人提议许可债务人继续营业。此外，管理人通过共益债以及发布《意向投资人招募公告》的方式，招募意向投资人推动复工复建。最终，该案通过出售未售房屋筹集续建资金，完成复工复建。
因此，无论是预重整、还是破产程序的重整、清算或和解，都是运用该类程序的特殊性让房企化零为整，从整体考量，运用各类实质性途径解决烂尾楼问题。
（三）府院联动
在笔者经办的四川某烂尾楼项目中，房企资金链断裂，无法照常支付工程进度款，施工单位就此停工，工程已显露“烂尾”的可能。此时，政府及时介入，就该停工事项与房企、施工单位、监理单位等多方进行约谈及沟通，积极发挥协调、沟通机制，搭建沟通平台，力求推动项目复工复建。
虽该案因续建资金无法落地，推动上存在困难，最终还是通过预重整模式进行处理。不过即使在预重整阶段，政府仍积极配合法院查询债务人的不动产、动产、工商、户籍、税务、银行账户等；该案最终也采用了共益债方案进行筹资续建，后续仍需政府配合施工单位施工证照的办理，为后续验收、交付等事项提供保障。
通过该项目可以看出，在府院联动中，法院以中立、公正为原则行使司法权，政府则以司法权为主导，合理行使行政权，积极地对破产企业进行分类出清或拯救。
因此，府院联动，不仅能够做到利益平衡，又能兼顾社会责任，充分体现了政府和法院服务保障企业发展，强化企业产权保护，保障社会经济平稳发展，优化法治营商环境的作用。
（四）业主自救
业主作为烂尾楼的受害方之一，在所购房烂尾时，可形成有效组织，及时跟进房屋动态，并在政府的指导下积极、主动地寻求自救方案：
1、可通过组织业主大会、业主代表大会等形式，及时跟进房屋最新动态，并根据房屋烂尾状态，采取不同导向思路，推动烂尾楼复工复建。
2、如烂尾楼已基本完工，所缺施工程序较少，如仅剩房屋外立面尚未完成，业主组织可积极向相关部门提议能否通过预重整、破产程序或者其他方式，使用业主自筹资金，并将该部分资金由法院、政府相关部门直接监管，联系施工单位推动烂尾楼复工复建。
3、如烂尾楼仍处初期，所缺施工程序较多，如仍在进行地基、钢筋等作业，此时资金缺口较大，无法自筹自建，该情况下业主可通过预重整、破产程序中的共益债等模式筹集资金，推动烂尾楼复工复建。
4、如以上方式皆无法筹集资金，业主可向法院、预重整、破产程序管理人提出消费者购房款优先返还的请求。
（五）资产管理公司（AMC）参与
资产管理公司可作为破产管理人、债权收购方、重整投资人、项目续建方参与烂尾楼纷争，推动烂尾楼复工复建：
1、根据最高院印发《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》[3]以及十三部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》相关文件，资产管理公司落地为破产管理人，使其能够具体参与房企破产程序。
2、资产管理公司可通过收购房企债权进而对债务进行重组达到盘活目的。
3、资产管理公司设立SPV公司作为重整投资人通过共益债等模式参与房企的预重整、破产程序。
4、资产管理公司如为地方国企，且具备不良资产处置专业能力，政府、债权人、房企等主体可委托其作为第三方机构从而提供管理服务包括复工复建、竣工验收、产权办理等。
（六）共益债方案
在笔者经办的烂尾楼项目中，在管理人无法引入重整投资人时，多会选择将共益债作为重整备选方案。
之所以选择共益债，是因为共益债不仅在破产程序中有法院裁定予以保障，且能够快速重启项目，前期仅需投入较少的启动资金即可快速实现项目的续建、续销，可最大程度减少停工损失，使得资产价值得以提升，债务清偿比例也可相应提高。
但与此同时，共益债模式也存在缺陷：若因债权债务关系复杂，各债权人沟通、谈判、通过该重整计划的难度较大；此外，由于企业已破产，共益债又属债权融资，故也存在二次烂尾的风险。
三、小结
以上方式在实务中均需具体情形具体分析，灵活运用。
其中，涉及到破产管理人的，更考验智慧。管理人不能仅局限于法律规定的惯有流程，单单完成房企破产的债权申报、制定重整方案或清算方案、召开债权人大会等常规工作，还应当以解决烂尾楼本质即复工复建为目的，在如今倡导府院联动的背景下，通过各类盘活途径，推动烂尾楼复工复建，促进破产资产整体升值，扩大破产整体资产，尽可能保障债权人之利益，实质性解决烂尾楼问题。
也因烂尾楼纷争波及较广，实务中状况各不相同，较其他类型案件更为疑难复杂，因此化解思路不应局限，笔者将持续关注，继续分享。
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