作者：金茂律师事务所  丁钰 律师  何庆玲 实习生

摘要：城市更新作为新型城市建设模式在上海地区首次上升至地方立法层面。文章以《上海市城市更新条例》为切入点，深刻分析了公众参与城市更新的价值意义和系统内涵。进而，该文通过与房屋征收多维度的辨析进一步阐释了城市更新的应然之义，并通过与行政法上公众参与的严格比较厘清了城市更新视野下公众参与的主体范围、权利类型及参与效果的特殊之处。在明确城市更新及公众参与两个关键概念的基础上，文章聚焦于如今城市更新实践中公众参与的困境，并以完善组织体系为重点，从地区建立部门联动机制、社区确立居委会实施主体地位及居民提升参与意识与参与能力三个方面论证了全面有序推进公众参与城市更新的实现路径。

一、公众参与城市更新：“人民城市”理念的应然之义

从《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则》到《上海市城市更新条例》，城市更新作为一种新型城市建设模式首次上升至地方性法规层面。如何理解城市更新的价值内涵是深刻解析公众参与城市更新方案价值意义的前提条件。城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物，城市更新作为城市发展中的一种自我调节机制，自城市形成之时就已经存在，作用于城市发展—衰落—更新—再发展的新陈代谢过程。因此，城市更新可以通俗地解释为对城市中某一衰落区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。

城市更新项目通常具备两个特质，使得公众参与城市更新成为必然。

第一，城市更新项目可利用的资源空间是有限的。城市更新意味着城市发展由增量进入到存量阶段，城市建设模式已经进入从外延扩张转向内涵提升。如何在相对有限的空间内焕发公共基础设施、历史景观风貌、老破小居民区的生机是城市更新面临的主要任务。

第二，城市更新项目牵涉的公众范围广泛，利益纠缠复杂。无论是旧区改造、城中村改造还是工业用地转型都与人民群众的日常生活息息相关，必然涉及不同人群之间的利益调整。

如何协调群众多样化、多层次的需求，贯彻“人民的城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，增加人民群众对生活城市的满意度和归属感决定了公众参与城市更新方案是一种必然的选择。以上海黄浦区金陵东路（宝兴里）旧改项目为例，该项目涉及四个街坊的改造，面临大规模的房屋征收难题，但由于相关部门秉持公平、公开、公正原则夜以继日走家串巷，与居民群众面对面沟通交流，倾听群众呼声，切实解决群众困难，增加群众的参与感，实现了居民100%自主签约、100%自主搬迁，单位100%自主签约、100%自主搬迁的目标。

二、《上海市城市更新条例》中公众参与的体系化

《上海城市更新条例》共有八个章节，第二、三、四章的章节标题分别为城市更新指引和更新行动计划、城市更新实施、城市更新保障。显而易见，该条例的主要章节是根据城市更新项目的生长周期编排的。在一个城市更新项目的全生命周期里，几乎都有公众参与理念的呈现。具体而言，第二章第十一条第二款规定，“编制城市更新指引过程中，应当听取专家委员会和社会公众的意见。”第三章第三十一条第一款规定，“在城市更新过程中，为了促进国民经济和社会发展等公共利益，按照国家和本市有关房屋征收与补偿规定确需征收房屋提升城市功能的，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，广泛征求被征收人的意愿，科学论证征收补偿方案。”

从现有的规则内容看，城市更新中的公众参与至少包括两个方面：项目规划和项目实施。城市更新项目的规划阶段，不仅需要专家学者参与达到规划蓝图科学，更需要公众参与促成民主决策。项目实施阶段，更新统筹主体应当秉持公平、公正的原则，严格按照法律法规规定的程序推进城市更新项目，做到重要信息面向公众公开透明，关键程序经过公众参与合法正当。

三、城市更新与房屋征收中的公众参与多维比较

（一）法律规范体系不同

城市更新与房屋征收的区别首先表现为法律规范体系的完整程度不同。笔者以“北大法宝”为检索平台，分别以“城市更新”和“房屋征收”为关键词检索规章以上级别的法律规范，发现现行法律规范体系中：以城市更新为标题的只有三部地方性法规，分别是《辽宁省城市更新条例》《上海市城市更新条例》《深圳经济特区城市更新条例》以及十部地方政府规章，多涉及深圳市；而以房屋征收为标题的有一部行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》，两部司法解释、一部部门规章，以及十五部地方性法规和五十九部地方政府规章。

由此可见，我国与城市更新相关立法工作刚刚起步，只是地方层面的立法，且数量稀少，覆盖城市范围有限。而以房屋征收为调整对象的法律规范数目较多，从中央到地方均形成了较为明确的法律规范体系。

（二）各自立法的目的、功能与定位不同

城市更新与房屋征收在目的、功能方面既有区别，亦有联系。

《上海市城市更新条例》第一条则规定，“为了践行‘人民城市’重要理念，弘扬城市精神品格，推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、增强城市软实力，建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”

综合分析，城市更新与房屋征收都是出于维护公共利益的需要，并且均有利于城市生活。然而，城市更新显然更加关注人及其核心需求，深刻贯彻了以人为中心的人本主义理念，希望通过多方面提升城市生活质量增加人民的幸福感。另外，城市更新的功能不仅在于焕新城市面貌，提高居民生活品质，还有其独特的文化底蕴，即通过保护历史文化风貌区传承历史文脉，守护城市的文化根源。

城市更新与房屋征收在目的、功能方面存在区别是不言自明的，厘清二者的关系必不可少的环节是深度思考二者之间的联系。

笔者认为，房屋征收可以广义地理解为城市更新的一种方式，是实施城市更新项目的一种手段。《上海市城市更新条例》第三十一条表明“在城市更新过程中，为了促进国民经济和社会发展等公共利益，按照国家和本市有关房屋征收与补偿规定确需征收房屋提升城市功能的...。”城市更新项目本就复杂多样，其中涉及旧区改造的项目大概率面临房屋征收，因此城市更新与房屋征收虽是两个截然不同的概念，却也存在不容忽视的联系。

（三）参与主体

城市更新过程中的参与主体相较于房屋征收而言是更加多元、多层级的。结合《上海市城市更新条例》分析，一个城市更新项目的诞生与实施再到完成，通常会涉及到项目的发起者，政府；项目的主要响应者，开发商，包括投入资金，策划项目，研究方案，具体实施和后续运营 ；项目的受益者，居民、企业；技术服务者，规划师、设计师及建筑师等专业群体。

而参与房屋征收过程的主体相对单一。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条的规定，征收主体为市、县级人民政府的房屋征收部门，房屋征收部门也可以委托房屋征收实施单位承担具体的房屋征收工作。与征收主体相对应的被征收人，即行政法意义上的行政相对人，通常为房屋的所有权人。房屋征收部门与房屋所有权人之间的默契配合、忍让妥协有效促进了房屋征收各个环节的顺利完成。

（四）运作模式

城市更新的参与主体区别于房屋征收间接表明了二者的运作模式也存在着明显不同。城市更新的运作模式可以概括为政府引导，市场运营，社区自主，层级分明；而房屋征收则是政府主导，市场参与，具有显著的强制性。

具体而言，城市更新的项目多是由政府相关部门统筹、规划，指引，但具体的实施工作需要吸引大量的市场主体参与落实。且社区具有较强的自主性，在老旧小区的改造项目中最为典型，其担任了联系群众的重要角色。如何充分理解群众需求，排除万难，顺利推进项目实为关键。而房屋征收则带有强烈的国家强制力，通常由政府的房屋征收部门主导完成，不存在过多的协商、变更空间，公众更多地扮演了配合演出的角色，而不是权利的表达者。

四、“公众参与”在不同语境中的侧重点

（一）行政法意义上的公众参与

行政法意义上的公众参与，或称其为行政参与，可以理解为一种行政程序，是由正当程序理念生发而成并促进行政程序正当化。公众参与在行政过程中，外在化为一种程序性的规定。目前我国现有的行政法规范中的公众参与，大多都是将其作为做出行政立法和决策前必须履行的一个程序步骤加以规定的。

笔者认为，行政法意义上的公众参与可以从两个方面解读，分别是公平听证和信息公开，公平听证是核心，而信息公开是公众参与听证的前提条件，逻辑遵循是知情方能作为，这两者恰恰也构成了行政程序正当化的必然要求。

1. 核心：公平听证

行政法意义上公众参与的核心是公平听证，即被听取意见的权利。行政主体在作出影响相对人合法权益的行政行为之前，需要听取行政相对人陈述意见。行政主体听取当事人的意见，一方面，能够防止自身片面认定事实，剥夺对方辩论的权利；另一方面，对方参与到程序过程中来则更易于接受裁判结果。听取意见可以分为个人权利保护型和公众参与型。前者适用于保护特定人的权利，如行政处罚和行政许可；后者适用于满足公众参与权、知情权、表达权和监督权的需要，如制定行政法规、规章等重大行政决策。

公众参与行政决策，行使被听取意见的权利可以通过正式听证的方式如参加听证会，亦可以采用非正式听证的方式，如公布拟定的草案征求公众意见等。除了参与方式等过程性的要求，行政主体应当于事前告知所涉事件的基本情况，事后也应当对意见采纳与否的情况说明理由。

2. 前提：行政公开

行政公开一直是公认的程序正义的基本标准和要求。行政公开是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以促使其有效参与和监督行政权力的运行。行政公开是行政参与的前提条件，知情才能作为，充分了解相关信息才能有所思考，进而参与其中。因此，笔者认为行政法意义上的公众参与从狭义层面理解或只涉公平听证这一核心要求，而从广义层面理解，行政公开作为公众参与行政的前置性条件应当引起重视，包含其中。公平听证突出了公众的主动性，强调公众参与行政权力运行的全过程，而不是简单的“出席”、“到场”；行政公开则更为突出行政主体的能动性，督促其努力达到阳光透明的目标，让公众亲眼见证正义实现的过程。

（二）城市更新视野下的公众参与

1. 主体范围

笔者试图从社会分工的角度，根据各自承担的工作任务将城市更新范畴中公众参与的主体划分为以下四类，分别是专家学者、物业权利人、新闻媒体和居民、企业。

（1）专家学者：规划设计

《上海市城市更新条例》第八条规定，“本市设立城市更新专家委员会（以下简称专家委员会）。专家委员会按照本条例的规定，开展城市更新有关活动的评审、论证等工作，并为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见。”第十八条规定，“更新行动计划经专家委员会评审后，由编制部门报市人民政府审定后，向社会公布。”由此可见，规划、房屋、土地、产业、建筑、交通、生态环境、城市安全、文史、社会、经济和法律等方面专家学者共同组成了专家委员会，其服务于城市更新项目的初始启动阶段，主要通过设计、制定城市更新规划、指引来为后续项目的实施提供指导，推动城市更新项目的顺利进行。

（2）物业权利人：项目实施

物业权利人，顾名思义，即城市更新中不动产及其附属设施的所有权人。物业权利人的概念在多个城市的城市更新条例的正式文本和征求意见稿中被明确提出。就《上海市城市更新条例》而言，其在第十五条、十九条、二十三条及二十七条等条文中多次出现，其作为公众群体中的一类人，对于城市更新项目贡献突出。第十九条规定，“更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展；由更新区域内物业权利人实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行。零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以由物业权利人实施。根据前两款规定，由物业权利人实施更新的，可以采取与市场主体合作方式。”

总结言之，物业权利人是城市更新项目中重要的实施主体，是连接项目发起者与项目受益者的纽带，是项目启动到项目完成的过渡者，承担了落实具体工作的任务。

（3）新闻媒体人：宣传推广

新闻媒体人不可否认是社会公众的一份子，其通过电视、网络等载体报道新闻时事，传播企业动态，承担了宣传推广的角色。他们虽然并不直接参与项目的启动和实施，但却是城市更新过程中的重要参与主体，因为项目发起者和项目受益者之间最初的联系、沟通是通过新闻媒体人建立起来的。项目发起者的初心和规划需要通过新闻媒体的广泛传播令公众知晓，而公众亦需要通过新闻媒体表达自己的愿望和诉求。如果新闻媒体人不能充分发挥自己传递讯息的作用，城市更新项目两端的主体将出现沟通断层、信息闭塞，进而项目能否平和地推进将会受到影响。

（4）居民、企业：利益攸关

居民、企业通常是城市更新项目中的受益者，属地居民、企业是更新项目的主要受益者，更新后，企业利益得到补偿，居民实现阶层跨越。周边居民、企业是城市更新的共同受益者，公共环境、公益设施得以改善，房价提升，经营条件改善。他们在城市更新过程中既需要主动积极表达自己的利益诉求、问题困难，也需要配合相关主体履行正当程序。作为利益攸关的主体应提升城市主人翁的意识，充分行使法律赋予的权利，尽量通过事前、事中参与完成自身利益的实现。

2. 权利类型

《上海市城市更新条例》第九条明确规定，“本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、 表达权和监督权。”该条款明确表明了城市更新范畴中公众参与的权利类型是知情权、表达权、参与权和监督权，此处的参与权应作狭义理解。

首先，公民享有知情权是其参与城市更新项目的前提条件。只有当公民充分了解城市更新计划及实施方案，公民参与的意愿才会更强，归属感也会愈加强烈。

其次，公民享有表达权是其参与城市更新项目的表现之一。只有公民勇于表达自我，才能真正作自身权利的捍卫者，行政权力的监督者。

复次，公民享有投票、协商是其参与城市更新项目的又一具体表现。在非政府权利人发起的城市更新项目中，权利人有权对该项目投票协商及与政府协商决定是否开展的权利。因此，狭义的参与权倾向于指代表决性的权利。

最后，公民享有监督权是其参与城市更新项目的救济方式。监督权不仅是防范城市更新中滥用公权力的有效渠道，更是寻求救济来维护自身权益的最终保障。

3. 参与效果

（1）变更项目规划内容

城市更新项目不同阶段的公众参与自然会产生不同的影响。公众于规划阶段积极参与最直接的影响是变更项目规划内容。在上海黄浦江东岸公共空间贯通规划设计项目中，通过引导专家、居民、游客、设计师、社团、媒体等多种人群共同参与，依据公众参与的反馈信息，经过SPSS数据处理后，可以归纳成公共交通、慢行系统、公共空间、服务设施、文化历史等方面的信息。这为该项目提出了针对性的设计策略，也为今后城市更新规划设计提出了可供借鉴的经验。

（2）推进自主更新模式

自主更新模式是指业主或居民发起，非政府主导，自主筹建的城市更新模式。我国现存的城市更新项目中由业主发起的较为少见，《上海市城市更新条例》中也只是规定了“零星更新项目的物业权利人有更新意愿的，应当编制项目更新方案。项目更新方案主要包括规划实施方案和市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。”但公众参与城市更新能够产生推进自主更新模式的效果。例如，在广州恩宁路改造项目中，恩宁路一百三十位居民联合签署《恩宁路居民给社会各界的公开信》表示支持自主更新模式，呼吁尽快出台“业主自主更新的详细规划导则”。事实证明，居民要求业主自主更新获得了支持。这是公众参与城市更新的一次伟大实践，是公民自主更新意识的觉醒，更是公众参与推进自主更新模式的有力证明。

（3）提升满意度与了解度

仅由专家实现的城市更新，不管获得多么显著的成效，当地居民都不会觉得是因为自身参与而取得的成功。因此，当公众能够切身参与到城市更新项目各个阶段中时，会产生项目的成功亦有自身贡献的意识，油然而生一种自豪感、满足感。不仅如此，公众参与城市更新项目会无形中促进其对该项目前世、今生、未来的了解，这些主动参与的公众就会成为改造空间的有力使用者。

五、全面有序推进公众参与城市更新的路径探索

目前我国城市更新项目实践覆盖多个地区，城市面貌焕然一新的同时也反映出城市更新进化迭代中的一些问题，如法律规范体系不够健全，事权多头分散，利益协调机制亟待完善等。笔者认为，解决这些问题，全面有序推进城市更新的路径应当围绕加强组织体系展开，侧重于组织各方力量贡献于具体的城市更新项目中，而非一味地加强层级管理，选择通过行政强制力威慑的方式推动城市更新的进化。

（一）就政府部门角度而言，建立不同部门之间的联动机制

目前的城市更新工作中，较为明显的问题是不同部门之间的沟通和协作出现断层。《上海市城市更新条例》第五条就规定了规划资源部门、住房城乡建设管理部门、经济信息化部门、商务部门等政府部门的职责。各个部门各司其职，但缺乏有效沟通，亦会造成衔接问题，进而影响城市更新项目共同目标的完成。因此，从政府部门的角度，笔者认为应当建立不同部门之间的联动机制，从多头管理走向协同治理。具体措施可以是建立由不同部门的人员组成的更高级别的协调机构，负责统筹协调城市更新项目的整体推进，或者探索设立部门联席会议制度，确定牵头部门，定期召开，及时沟通问题。

（二）就社区层面而言，确立居委会的实施主体地位

城市更新项目中多有老旧小区改造，公共设施修建等空间改善项目，极有可能面临属地群众调整、搬迁等问题。而直接接触人民群众的基层组织即为居民委员会，简称居委会。因此，确立居委会的实施主体地位才能有效推动城市更新项目于基层的落实。居委会具体如何发挥作用，笔者认为可从以下两方面实现突破：

1. 沟通模式

沟通模式的创新是直接影响城市更新项目的实施者和受益者的关键之举。

首先，应当于社区层面建立起线上、线下两个沟通平台。既要充分利用好现有的线上基层各类综合服务平台，也要充分发挥基层网格化管理经验，尝试搭建小区论坛式的协商平台。疫情当下，线上沟通或许成为了人际之间主要的交流方式，但线下交流时的情感优势表明民主对话会，居民大会等线下集体会议的方式也不应放弃。

其次，探索更新沟通的具体方式。就线上而言，应当注意同步和非同步相结合，即居民的空闲时间不尽相同，表达意见的机会不应只是集中于某个时间段，而是应当给予更加多样、广阔的时间来鼓励居民勇于建言献策。就线下集体会议而言，应注重分组方式的交叉融合。以调整组员，重新分组的方式促进不同居民之间观点的交换、共享，便于增强说服力、接受度，进而形成较为一致的观点。

2. 激励方式

及时沟通是了解群众需求、困难的必然要求，知晓问题的下一步是解决问题。面对不愿意参加规划、支持改造或者签约搬迁的居民，应当如何改变他们的心意，推进城市更新项目的实施对于居委会而言亦是重点难题。

具体而言，激励方针的设计可分成三个层次。第一，尽量满足搬迁居民的正当需求。对不主动、不愿意、不配合的居民阐明城市更新项目实施前后所涉自身利益，通过解释支持更新改造的有益之处吸引他们转变想法。第二，价值引领而非强迫认同。宣扬社会主义核心价值观，从思想引领的高度改造居民的精神世界，通过家国情怀，人间温暖唤醒不主动、不愿意、不配合居民的恻隐之心。值得注意的是，价值观引领并不等同于道德绑架，前者是引导，后者是强迫。第三，增添适当的奖励刺激。奖励可以是物质层面的奖励，例如奖金、福利等等，也可以是服务、机会等软性激励。

（三）就居民个人而言，提升参与意识与参与能力

地区、社区、公民正是一个城市更新项目各阶段的主体，任何环节的缺位都将可能导致项目的失败。公民是否能够充分参与一定程度上决定了公众参与城市更新的深度。就公民而言，首先需要提升参与意识，进而提高参与能力。在具备基本的参与意识基础上，公民应当认清自身的能力，量力而行。对于涉及自身利益的更新项目，如关于土地、房屋征收、社区环境等，应当积极地表达意见；对于公共区域的修葺改善、历史风貌的赓续保护以及城市未来整体规划等项目，可以多了解相关信息，尝试从受益者的角度表达自己的期许和希冀。如此，作为城市更新项目的“终端接收者”，提升自己的参与意识和参与能力才能尽力配合地区、社区层面的工作开展，完整城市更新的组织体系。（完）