作者：金茂律师事务所  袁青 律师  张莹琳 律师  韩春燕 律师  李文一 律师  孔瑜 律师

2021年，住房和城乡建设部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（以下简称“《防止大拆大建通知》”），该通知是国家“十四五”规划发布后，第一个关于城市更新的部门规章，具有显著的风向指示意义。

《防止大拆大建通知》出台以来，各地陆续出台相关细化政策文件以响应通知要求；同时，各地的城市更新也出现了不少新变化、新方向。

因此，下文将在对《防止大拆大建通知》进行解读，并对其后城市更新的新思路与新探索进行分析，供各位参考。

一、我国城市更新行动下解读《防止大拆大建通知》

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。《防止大拆大建通知》是国家“十四五”规划发布后，第一个关于城市更新的部门规章，具有显著的风向指示意义。文件中明确提出：实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。该规定的内容总结如下：

1、过去的全面房地产化开发模式被否定。

《防止大拆大建通知》提出三条严控（严格控制大规模拆除，严格控制大规模增建，严格控制大规模搬迁）与三条红线（拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%）。自此，简单地通过居民动迁、土地收储、拆除重建、预留“利润区”土地、商业开发等传统房地产开发手段进行城市更新的路径被封堵。

2、建筑保留与风貌保护的政策也得到延续。

《防止大拆大建通知》要求，保留利用既有建筑，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新；保持老城格局尺度，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场；延续城市特色风貌，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。

3、重视城镇化质量提升和可持续发展。

《防止大拆大建通知》提出，要加强统筹谋划，严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新；探索可持续更新模式，不沿用过度房地产化的开发建设方式，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变；加快补足功能短板，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等；提高城市安全韧性，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

二、《防止大拆大建通知》后陆续出台的地方政策文件

自《防止大拆大建通知》出台以来，截至本文终稿之日，多地陆续出台细化政策文件，落实《防止大拆大建通知》的要求，如：

1、2021年8月11日《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》

“实施城市更新行动，聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。城市更新行动与疏解整治促提升专项行动进行有效衔接，规划利用好疏解腾退的空间资源。”

2、2021年10月8日《安徽省人民政府办公厅印发关于实施城市更新行动推动城市高质量发展实施方案的通知》

“坚持系统推进。积极稳妥实施城市更新行动，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持‘留改拆’并举，以保留利用提升为主，防止大拆大建问题。统筹开展城市体检和城市更新工作，突出功能性改造重点，坚持城市更新单元化推进，促进整体功能提升，防止碎片化改造。”

3、2021年10月9日，《甘肃省新型城镇化规划（2021—2035年）》

“传承优秀传统文化。充分发挥甘肃省城市历史文化厚重、人文遗产丰富的优势，传承历史文脉，加强世界文化遗产、文物保护单位、考古遗址公园、历史文化名城保护，杜绝城市大拆大建。积极推动城市非物质文化遗产融入城市规划建设。”

4、2021年10月13日，《南京市“十四五”新型城镇化规划》

“突出系统规划设计，注重连片改造提升，强化存量资源整合，加强负面清单管理，防止盲目大拆大建，形成和谐整体风貌。积极推进危旧房、棚户区等居住类地段更新，实施‘宜居住区’工程，加快既有住宅增设电梯、适老化改造、物业管理水平提升等工作，完善老旧社区市政配套、环境卫生、公共服务等设施体系，提高住宅小区综合治理水平，推动一批老城公共空间‘微更新’，鼓励有条件地区打造多场景复合的‘未来社区’。完善城市更新工作机制，设立城市更新推进机构，鼓励政府、居民、社会多方力量参与改造。”

5、2021年11月1日，《浙江省住房和城乡建设厅关于在实施城市更新中加强历史文化保护传承防止大拆大建的通知》

“严格控制大规模拆除，杜绝运动式、盲目实施城市更新。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造，坚持始终把保护放在第一位的原则，不改变社会结构，不破坏人、地和文化的关系，保护城市历史肌理，保护历史文化遗产。”

6、2021年11月18日，《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》。

“老城区范围内严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机改造和微改造。对拟拆除的建筑，加强评估论证，公开征求意见，严格履行报批程序。严格控制大规模增建，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力。涉及历史城区、历史文化街区、历史风貌区的，严格按照相关保护规划要求执行。城中村等城市连片旧区不短时间、大规模进行拆迁，坚持专家论证、公众参与、科学决策，合理确定更新模式。”

7、2021年12月30日，《天津市老旧房屋小区改造提升和城市更新规划、土地、调查登记管理实施细则（试行）》

“坚持注重保护，延续历史文脉。以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持‘留改拆’并举，以保留利用提升为主，加强修缮改造，注重提升功能，避免大拆大建，探索可持续更新模式，妥善处理好保护和发展的关系，爱惜历史文化遗产，保留历史文化记忆，推动城市风貌特色不断改善。”

8、2021年12月31日，《贵州省城市更新行动实施方案》

“各地要进一步优化细化棚户区改造实施方案，货币化安置尽可能调整为实物安置，减少资金的一次性投入；实物安置的尽力‘瘦身’，严格棚改实施范围和标准，将不相关或者关联度不大的一些城市基础设施等配套剔除，有效降低棚改项目不合理投入，减少建安投资费用。对主体结构完好的，可结合当地实际拆改结合，防止大拆大建。各地要严格按照城镇危旧房改造的内容，配建厨房、卫生间等功能性用房，并对房屋主体结构进行加固、房屋外墙进行修缮、内部老旧管线进行更新改造等。”

9、2021年12月31日，《河南省人民政府关于印发河南省新型城镇化规划（2021—2035年）的通知》

“实施城市更新行动要防止大拆大建，探索推动城市更新立法，支持郑州、开封、洛阳、安阳等城市率先开展城市更新试点示范，推动全省制定实施城市更新工作方案。”

10、2022年1月14日，《山东省新型城镇化规划（2021—2035年）》

“强化城市特色风貌引导，将特色文化符号和元素融入城市整体形象设计，杜绝大拆大建。建立历史文化保护与传承体系，加大历史文化名城名镇名村保护力度，保护具有历史文化价值的街区、建筑传统格局和风貌，让城市留下记忆。”

11、2022年1月21日，《合肥市人民政府办公室关于印发加快推进小城镇新型城镇化建设实施方案的通知》。

“实施乡镇更新行动。注重采用微改造、微更新方式，推进乡镇改造，全面提升人居环境品质。加强乡镇整体风貌设计，建设一批建筑精品，塑造具有传统风韵、人文风采、时代风尚的特色风貌。保护古遗址、整饬老街区、修缮老建筑、改造老厂房，避免大拆大建、重复建设、铺张浪费、形式主义。”

12、2022年2月1日，《辽宁省城市更新条例》

“市、县人民政府应当转变城市开发建设方式，对既有建筑以修缮加固为主，采取保留、改造和拆除等方式进行更新。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，城市更新项目不得实施大规模拆除、增建和搬迁。”

三、《防止大拆大建通知》后城市更新的新思路与新探索

（一）《防止大拆大建通知》后城市更新的新思路

《防止大拆大建通知》发布后，从各地的积极调整中看到城市更新的新思路：

1、由整改整建转换到零星更新

上海“零星地块旧改”是零星更新的典型代表。上海的“零星地块旧改”，主要针对非成片或成街坊改造，占地面积小于5000平方米的以二级旧里以下房屋为主的地块。对于零星旧改地块的改造，相比于成片旧改地块，在房屋征收、资金平衡等方面难度更大，上海主要采取以下三种方式 ：

第一种方式，是区单独实施。通过区单独土地收储用于公建和市政配套等建设，或以土地出让方式进行开发建设；也可以参照政企合作模式，由区属国企协调落实资金实施一、二级联动开发建设；或是经征询居民意愿后，实施旧住房综合改造。

第二种方式，结合成片旧改带拆。由上海市住建委、市发改委、市财政局、市规划资源局、市房管局核定征收范围，在符合政策的条件下，纳入成片旧改地块一并带拆。

第三种方式，采取定向扶持，通过市区联合收储或市城市更新中心参与政企合作方式实施改造。

2、由老城区和住宅类项目转换到工业、商办类项目

《防止大拆大建通知》的限制主要针对老城区和住宅类项目，对于工厂、商办项目和非核心地段城市更新项目所涉不多。其中，尤其值得关注的是新型产业用地项目。

国家先后出台相关政策支持新型产业用地发展，发布了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》以及《产业用地政策实施工作指引》等文件，提出了“新产业、新业态用地”以及“允许工业用地兼容一定比例的生产性服务设施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服务设施”。

同时，新型产业用地与传统产业用地相比，具有“低成本、高容量、混合功能”的政策红利，能有效推动城市低效工业用地更新，为培育创新产业、提高产业效率创造条件。

3、由重视开发模式转换到重视经营模式

在城市更新中，资本性投入阶段的财务平衡往往决定了改造项目能否立项，但建成后运营阶段的财务平衡却从根本上决定着这片地区能否实现可持续的发展。在“防止大拆大建”的限制下，重视改造项目经营不失为一种新思路。

“劲松模式”是北京在经营模式下的鲜活实践。“劲松模式”为老旧小区改造提供了成功范式，以“党建引领、多元共治、民意导向、有机更新”为内涵，引入社会资本，共同推进老旧小区的改造更新工作，授权企业对社区低效空间进行改造提升和长效运营，通过经营低效空间、收取停车管理费、收取物业服务费以及未来可能落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报平衡，形成老旧小区改造“微利可持续”的市场化机制。

（二）《防止大拆大建通知》后城市更新的新探索

2021年11月4日，住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。以下各试点城市的政策文件，展示了各城市在城市更新统筹谋划机制、城市更新可持续模式，以及建立城市更新配套制度政策上的新探索。

《防止大拆大建通知》是国家“十四五”规划发布后，第一个关于城市更新的部门规章，具有显著的风向指示意义。《防止大拆大建通知》的发布，标志着城市更新开始转变为“留改拆”并举、以保留利用提升为主，注重提升功能的城市开发建设方式。虽然从短期看，由于各地尚未完善落实“防止大拆大建”新风向下城市更新规划，使得城市更新速度显著放缓；但从长远看，“防止大拆大建”有利于实现城市更新更好、更健康的可持续发展。