作者：金茂律师事务所 万波 律师 徐冰清 律师 季甜甜 实习生
三、融资租赁公司与地方政府融资平台的合作
（一）平台类融资租赁业务的发展与回落
自从2010年国务院19号文率先发力明确要求剥离地方政府融资平台政府融资职能，并将地方政府通过地方政府融资平台举债的途径一刀切断，要求其实现商业自主运作开始，融资租赁公司能否与地方政府融资平台开展合作、是否存在监管限制、政策性风险等问题就引起了业内人员的持续关注。尤其随着2014年国务院43号文提出“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保”开始，部分金融租赁公司曾一度缩减过平台类项目的比重。而由于2015年新《预算法》明确禁止了发行地方政府债券以外的其它地方政府负债模式，地方政府融资平台不得不开始开辟银行信贷以外的其它融资渠道，包括由非银机构提供的融资租赁、带回购条款的股权性融资、委托贷款、信托贷款等。融资租赁由于其灵活性、操作便捷、投放快以及缺乏有效监管等特点很快进入地方政府融资平台选择的视野之中并成为了其融资的重要力量。虽然各个时期监管要求一直都客观存在，但每个阶段监管文件所体现出的政策导向并不相同。不得不说，在过去的十年里，地方政府融资平台的融资租赁业务迅速成就了一批融资租赁公司的发展和壮大。背靠着各地方政府或明或暗的信用支撑，也得益于自身对于监管政策较为精准的把握，一些租赁企业已经累积了不小的资产规模。
但地方政府融资平台与融资租赁的合作也并非一帆风顺。从2017年5月财政部等六部委下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“50号文”），严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，同时又一次更为明确地禁止金融机构违规接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保后，部分金租公司，尤其是央国企租赁公司一方面受限于内部风控的要求，另一方面又不愿承担违反监管规定的政策性风险，便不得不开始调整投放方向，限缩平台业务规模。再到2021年银保监会的15号文这一被称为史上最严城投融资新规的指导意见的发布，很多金融租赁公司已陆续停止地方政府融资平台业务的投放。而对商租企业来说，虽然不是15号文下发执行的直接对象，但同样隶属于银保监会的管理范围，对其监管也自然逐步会向金租公司看齐。而地方政府融资平台长年以来作为地方政府隐性债务的载体，是地方违规举债的重要工具，与政府隐性债务有着密不可分的关系，15号文后租赁从业者更是对租赁公司能否继续参与地方政府融资平台融资感到担忧。
事实上，早在2013年《商务部办公厅关于加强和改善外商投资融资租赁公司审批与管理工作的通知》（已失效）就已经禁止融资租赁公司违规向地方政府融资平台公司提供融资，通知的第七条规定“为有效防范财政金融风险，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），外资融资租赁公司不得以任何形式为承担政府公益性项目的地方政府融资平台公司提供直接或间接融资。”2017年《商务部办公厅关于开展融资租赁业风险排查工作的通知》中的重点排查内容包括“是否违反国家有关规定向地方政府、地方政府融资平台公司提供融资或要求地方政府为租赁项目提供担保、承诺还款等。”2018年，深交所《深圳证券交易所融资租赁债权资产支持证券挂牌条件确认指南》指出“基础资产涉及的融资租赁债权应当基于真实、合法的交易活动产生，交易对价公允，具备商业合理性。基础资产不属于《资产证券化业务基础资产负面清单指引》列示的负面清单范畴，不属于以地方政府为直接或间接债务人、以地方融资平台公司为债务人的基础资产，不存在违反地方政府债务管理相关规定的情形。”在融资租赁监管转隶地方金融监管局后，北京、河北、江苏、山东、福建等地的地方金融监管局相继出台对融资租赁公司的监督管理指引，限制融资租赁公司违规向平台提供融资，平台违规进行担保。同时，银保监会2020年5月发布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》（银保监发〔2020〕22号，以下简称“22号文”）第二十三条明确规定了“融资租赁公司不得有下列业务或活动：法律法规、银保监会和省、自治区、直辖市地方金融监管部门禁止开展的其他业务或活动。”
（二）平台类融资租赁业务的地方禁止性规定
地方监管对于平台类融资租赁业务的限制都为“不得违反国家有关规定向地方政府、地方政府融资平台公司提供融资或要求地方政府为租赁项目提供担保、承诺还款等”，据笔者统计，主要涉及以下文件：
（三）平台类融资租赁业务的模式与风险
鉴于不同时期的监管要求的变化，融资租赁公司与地方政府融资平台开展合作的业务模式也有所变化。早期的业务交易结构大多为融资平台公司自身以售后回租的方式向租赁公司融资，常见租赁物例如城投公司的管网资产。国务院43号文印发之后，以医院、学校等主体与租赁公司以其资产开展售后回租融资，同时由政府一级平台为提供担保的形式更为多见，该模式中由于租赁物通常无法进行权属变更登记，常会通过抵押给租赁公司的方式以控制项目风险。而该交易模式项下所融之资金，仍可能会曲线地交由当地政府融资平台使用。在前述2017年50号文中明确地禁止金融机构违规接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保后，财政担保已经很少出现，而后者以医院、学校等企事业单位名义举债的案例还是比较常见。对此，部分地区政府已经意识到其背后引发地方政府隐性债务的风险并且开始明文禁止，例如山东省2020年印发的《关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》就表示，严禁通过公立学校、公立医院等公益性事业单位变相为融资平台公司建设项目融资；严禁融资平台公司利用没有收益的公益性资产抵质押贷款或发行信托、企业债券等各类金融产品。
根据银保监会22号文的规定，适用于融资租赁交易的租赁物为固定资产，且融资租赁公司开展融资租赁业务应当以权属清晰、真实存在且能够产生收益的租赁物为载体。同时，融资租赁是融资和融物双重交易的结合，对出租人而言，拥有租赁物的所有权的最大作用是对租金债权的担保价值。一旦承租人无法支付剩余租金，出租人能够通过取回租赁物、变卖租赁物冲抵剩余租金从而降低自身的风险是租赁物是否适格的重要判定标准。然而平台类融资项目中，租赁物多数是公益性基础设施或是其它公益性资产，就有着所有权并无法实际发生变更、无法办理权属登记，难以合法取回租赁物、租赁物也不具有市场流通性和市场价值且可能无法产生收益等等诸多问题。近年来，银保监会和各地方金融监管局对于以公益性资产作为租赁物，违规提供融资为由对金融租赁公司的行政处罚案例已屡见不鲜（将在本文执法篇具体分析）。文首提到的12号文更是进一步堵死了金租企业以构筑物作为租赁物的可能。除了银保监会层面，审计署发布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，邵阳市融资平台公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设，形成政府隐性债务。
（四）平台类融资租赁业务的展望
虽然对融资租赁企业的监管频出，然而目前对于商租企业而言，不论是公益性资产还是构筑物，目前还尚未出台限制性政策，即使是参照金租监管，也还有一定的窗口周期。截至目前，笔者暂未听说有商租公司因该两项租赁物合规问题的处罚事件。租赁物的适格性所面临的风险主要是司法中影响租赁合同性质的认定，进而对于合同有效性的认定，而非被执法处罚的风险（将在本文司法篇具体分析）。
但除了银保监会对金租企业的监管，国资委对于中央企业所属融资租赁公司的监管也愈发趋严，不论是金租还是商租，还应当注意国资条线的监管要求。2021年5月，国资委下发的《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规〔2021〕42号）中提出“规范租赁物管理，租赁物应当依法合规、真实存在，不得虚构，不得接受已设置抵押、权属存在争议、已被司法机关查封、扣押的财产或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物，严格限制以不能变现的财产作为租赁物，不得对租赁物低值高买，融资租赁公司应当重视租赁物的风险缓释作用”。国资委在《关于中央企业融资租赁业务风险情况的通报》中也提出部分中央企业存在“违反国家关于融资租赁业务应当以权属清晰，真实存在，能够产生收益的租赁物为载体、不得从事发放贷款业务的规定。租赁物严重不实，大量租赁物为学校、医院、风景区、市政道路、水利设施、城市管网等基础设施。无法变现或价值高估，有的被法院裁定为借贷业务，不具备融资租赁实质。有的融资租赁公司明文规定可以以‘形式租赁物’方式开展业务，将集团化企业、关联企业作为联合体，实行授信额度控制和信用担保”的情况，且认为该些情况为“脱离租赁本源，变相开展贷款业务”。从而，商租企业即使不受到银保监12号文的规管，但如果是中央企业所属企业，或是往往参照央企管理的国企，也不应以被国资委明确点名的构筑物再作为租赁物开展业务，更不用提以构筑物为标的与涉嫌隐性债务的地方政府融资平台开展业务了。
时至今日，就算有本文提到的多地政府颁布了融资租赁公司为城投公司提供融资的禁令，国家层面上还没有统一的规定，也有些地区的融资平台公司仍与融资租赁公司保持着良好的合作关系。例如2021年6月18日，茅台（上海）融资租赁有限公司与上海城投(集团)有限公司、建设银行上海市分行签署了《融资租赁合同》和《融资合作业务资金监管协议》，成为了上海城投“十四五”银企战略合作暨重大项目金融协议签约仪式上的唯一非银行企业。此外，我国每年基建投资规模约20万亿，地方政府融资平台作为地方政府基建抓手的角色短期内还会存在，其与租赁公司的紧密供需关系也尚难以切割。2022年4月18日，中国人民银行和国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》提出了二十三条举措，其中第十一条特别提到了基建的金融支持力度，要求“金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，……要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。”因此，对于融资租赁公司来说，随着各行业数字化转型升级进度加快，除了传统基建，与合规的城投平台以合规的方式探索新型基础设施建设也不失为新的发展领域。
最后，租赁企业应当意识到的是，在前文的众多监管文件下，监管层本质上要规管的是融资平台违规融资所引起的政府隐性债务，而非平台公司融资这件事本身。也就是说，和地方政府融资平台公司开展合法合规的融资项目仍是被允许的，对于租赁公司而言也无需谈平台色变。尤其是对一些已完成市场化、商业化转型，不再承担政府融资职能的平台公司，其出现的历史背景通常意味着聚集了当地大量的城市资源和信息，享有良好的项目资源，同时转型的完成也必然要求其业务结构在传统基建以外实现多元化。对于此类不再由政府资金作为偿债来源，不利用政府信用形成地方政府隐性债务的平台公司而言，其经营和盈利模式已和普通市场主体并无二致。该些平台公司成功转型后，租赁公司仍可在政策范围内探索与其合作的可能，亦不失为一种业务机遇。