作者：金茂律师事务所 万波 律师 徐冰清 律师 季甜甜 实习生
二、地方政府融资平台与地方政府隐性债务
（一）隐性债务的发展
对于地方政府融资平台的各种监管、债务监测以及鼓励退出和转型以实现市场化、商业化，本质上都是为了实现对地方政府隐性债务的限制。2010年19号文后的8年间，由于政府融资平台受到较为严格的监管，又陆续出现了各种绕开地方政府融资平台来变相融资和增加政府负债的方式。2014年9月，随着国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文），确立了“修明渠”即开放地方政府依法适度举债的权限和“堵暗道”即制止地方政府违法违规举债的两项原则。同时也为了配合新《预算法》在2015年1月1日的实施，其允许全国范围地方政府统一实现在国务院确定的额度内可以发行地方政府债券，也限定了发债为地方政府的唯一举债途径，财政部对2014年12月底之前的所有地方政府债务进行了一次集中登记。依据43号文，财务部又发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号文），规定对于地方政府的违法违规举债产生的截至2014年12月13日的存量债务，经地方政府甄别认定后能够得到承认，且可纳入预算管理，随后对登记范围内的债务通过公开发债等方式予以置换化解。因此，2015年1月1日对于地方政府债务的处置来说也是一个新旧世代交替的关键点，在此之后，除地方政府债券以外形成的新增债务均属于“违法违规”债务，不属于地方政府债务认可的范畴，也即“隐性”债务。
然而上有监管，向来是下必有“创新”。例如随着PPP模式被引入中国，出现了一些例如利用政府出资基金承接PPP项目，在基金架构搭建中约定由地方政府承诺回购社会资金方本金、承担损失或保证最低收益的行为，从而将PPP模式作为一种融资途径，利用其变相举债的情况。同时，也有通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融（融资）租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资 ；
也包括有利用政府购买服务、其他政府投资基金的形式绕过融资平台进行融资的行为。这种种“变通”模式，实际上融资平台仍是在依靠地方政府信用支持进行融资，而这些债务不是监管规定通过发债而来的地方政府合规债务，又无疑会增大政府支出压力，使得地方政府隐形债务不减反增。
（二）隐性债务的定义
2017年7月14日，全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，而随后10天召开的政治局会议上又指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，这便是“隐性债务”这一概念首次在中央会议中被提出。
紧随其后，2018年国务院依据全国政治局会议的精神非公开发布了27号文《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，该文中对于地方政府隐性债务首次给出了指导性定义，即是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。相较于隐性债务，27号文中对于显性债务的范围，则包括了地方政府一般债券和地方政府专项债券。此外，在一些地方政府的相关文件中，也可以看出其对隐性债务更为详细的定义。例如湖南省武冈市政府在《湖南武冈市2019年预算执行报告》中定义隐性债务为“地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务，包括国有企事业单位等替政府举借、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；地方政府在开展政府和社会资本合作、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等政府中长期支出事项形成的债务。”
（三）隐性债务的甄别
但定义是理论概念，实践中要甄别和认定隐性债务则又是长期以来的一个难题，也是为何隐性债务屡禁不止的原因之一。要认定隐性债务不仅需要对表面特征进行判断，还必须穿透到本质，追索实际资金来源和还款来源。通常来说隐性债务的核心特征包括决策主体是地方政府、资金用途是公益性项目建设以及偿债资金来源于政府财政资金。举例而言，对不会产生经济收益的纯公益性项目，如绿地广场、公园等基础设施建设项目，虽然融资主体可能是与政府无直接关系的事业单位或国资公司，但该类项目穿透到偿债资金来源来看如是政府财政资金，则通常可判断由此形成的债务为政府隐性债务。而对于既可以产生一定收益但又可能无法覆盖支出的准公益性项目，例如公交、地铁，一般会由地方政府成立的国有独资公司进行筹资，建设及运营管理，而这些项目通常除了国资的投入，还会通过融资租赁、信托贷款等渠道进行融资，从而形成债务。由于资金结构较为复杂，要认定该些债务是否属于政府隐性债务，则需要通过审查偿债资金的来源主要是运营收入还是实际上是依靠财政专项补贴资金来认定，对于由运营收益偿还的债务可作商业性债务解释，而财政补贴资金偿还部分对应的债务则应界定为政府隐性债务。总体而言，对于一些非典型债务是否属于地方隐性债务的甄别在于最关键两点 ：一甄别项目属性是否为公益性项目以及公益性部分的占比，二项目资金来源或偿还债务资金来源于政府支出，把握住这两点基本就可以抓住隐性债务的本质，做出准确的判断。
（四）隐性债务的监管政策
据笔者不完全统计，自2017年隐性债务的概念被提出后至今，关于隐形债务监管的相关文件主要有：
日期 部门 文件名称 相关重点内容
2017年1月 财政部 关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知（财预〔2016〕152号） 将政府性债务主要分成了政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。（这三类债务中都可能存在隐性债务）
2017年5月 财政部 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号） 地方政府可以与社会资本合作，但需规范。地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，但不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
2017年6月 财政部 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号) 补充财预〔2017〕50号文件。要求政府不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
2017年11月 财政部办公厅 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号） 进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。
2018年1月 财政部、保监会 《关于加强保险资金运用管理 支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》 投资项目为公益性项目的，应当符合法律或国务院规定，且融资主体和担保主体不得同为融资平台公司；规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传；不得要求地方政府或融资平台公司通过支付固定投资回报或约定到期、强制赎回投资本金等方式承诺保障本金和投资收益，不得为地方政府违法违规或变相举债提供任何形式的便利。
2018年3月 财政部 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号） 金融企业不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。
2018年7月 国务院 《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文） 标志隐性债务的系统性监管开启，内容涉及隐性债务口径的统一，并要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。
2018年7月 国务院办公厅 《地方政府隐形债务问责办法》（中发办〔2018〕46号文件） 对地方政府“终身问责、倒查责任”的要求落地。
2018年10月 国务院办公厅 《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国发办〔2018〕101号文件） 在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。
2019年3月 财政部 《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号） 扎实推进PPP项目的规范发展，既要规范、也要发展，但对于构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。
2019年6月 国务院办公厅 《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国函办〔2019〕40号） 指导地方、金融机构开展隐性债务置换，就新增地方政府隐性债务如何处理提出了一系列的要求。
2019年6月 中央办公厅、国务院办公厅 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 专项债券可作为符合条件的重大项目的资本金，建立隐性债务免责情形。在严格依法解除违法违规担保关系基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资。对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。但对新举借隐性债务的，要坚决问责、终身问责、倒查责任。
2019年12月 银保监会 《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐形债务风险工作的通知》（银保监发〔2019〕45号） 规范隐性债务化解和置换。强调了不得将符合条件的项目和不符合条件的项目打混操作；向融资平台公司提供的资金，只能用于偿还对应到期债务的本金，不得用于项目建设、不能超原期限；不得承接明股实债类债务；不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务；对未列入财政部隐性债务清单的到期债务，银行保险机构不得使用企业周转便利类金融工具等原则。
2020年7月 财政部 《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号） 严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务。
2021年3月 国资委 《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》 提出规范平台公司重大项目的投融资管理，严控确认交易实质的变相融资行为。
2021年4月 国务院 《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号） 强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对市区清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
2021年4月 上交所 《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》（上证发〔2021〕24号） 主要从事城市建设的地方国有企业申报发行公司债券的，应符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增地方政府债务。募集资金用于偿还公司债券以外存量债务的，发行人应披露拟偿还的存量债务明细，并承诺所偿还的存量债务不涉及地方政府隐性债务。
2021年7月 银保监 《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号） 明确了不得以任何方式增加地方隐性债务，继续发力化解地方政府隐性债务，坚决打破财政依赖和财政兜底的幻象，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，固守不发生系统性金融风险的底线。核心要点在于“禁新增、化存量、强管理、重监测、严问责”。