作者：金茂律师事务所 谢洁瑾 律师
2017年5月28日，财政部新出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”），明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，在业内引起较大反响。本文试从政府采购法和相关法律法规对其做简要分析。
一、政府购买服务内容的正面清单
根据87号文及相关负责人答记者问，87号文是基于《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）实施后出现的一些地区违法违规举债担保问题，以问题为导向，在新形势下对政府购买行为做出规范。
国办发〔2013〕96号中，主要是以正面清单的对政府购买服务内容进行了规定，规定政府购买服务的内容“为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性”，既包括基本公共服务领域（如教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等），也包括非基本公共领域。然而本次87号文中，除了延续国办发〔2013〕96号中关于政府购买服务的内容外，明确了政府购买服务内容的重点是有预算安排的基本公共服务项目，首先强调要有预算、其次将原本平等覆盖的基本公共服务领域和非基本公共领域调整为以基本公共服务项目为主，非基本公共服务项目为辅。
二、政府购买服务内容的负面清单
本次87号文被市场解读的一大特色就是对政府购买服务内容进行了负面清单的规定，以下逐一进行分析：
1.不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目
根据《中华人民共和国政府采购法》，将政府采购的对象分为货物、工程和服务三类。因此本条其实并未新增任何内容，仅是重申政府采购法中关于采购对象的分类，避免混淆。
2. 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目
国办发〔2013〕96号文件中规定“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。”本条似乎与其对应，笔者理解，本条主要重点还是说明基础设施建设、建设工程不应作为政府购买服务的内容，即便需要政府购买，也应属于政府采购工程的行为，并应按照政府采购工程的规定履行相关程序。特别是根据《中华人民共和国招标投标法》第三条，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。
笔者认为，该条款是在第1条的基础上以列举的方式，对一些重点领域（可能也是财政部在调查中发现的主要问题领域）予以警示。
同时需要说明的是，关于储备土地前期开发，根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”那么同是财政部出具的文件，财综[2016]4号与本次87号文是否存在冲突呢？
笔者理解，两者并不存在冲突，原因在于财综[2016]4号规定的政府购买对象有两种，其一是被列入服务类别的，拆迁安置补偿服务；其二是列入基础设施建设工程类别的，储备土地的前期开发。换句话说，就是财政部所指的“储备土地前期开发”仅是指与储备宗地相关的基础设施建设工程，而不包括拆迁补偿服务，那么理所当然的储备土地前期开发不应被列入政府购买服务的内容范围；确需购买的，应按照政府采购工程的相关规定实施。
3.严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目
此条继续强调政府采购，应该分类进行购买，不同类别之间（譬如工程和服务）应该按照各自的不同类别履行相应的程序，不能混在一起，规避相关法律法规要求。
4.严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围
此条规定之前并未在政府购买的相关法律法规中出现，而是基于新预算法后，为制止地方政府违法违规举债融资行为，而新明确的内容。避免政府以购买服务为名，实际举借债务，规避监管。
三、进一步规范政府购买服务的预算管理
1.强调先有预算、后购买服务
关于预算管理，其实早在2002年的《政府采购法》第六条中就有规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”87号文中继续贯彻这一原则，明确坚持要先有预算、后购买服务，并且进一步强调不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据；年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
2.新增政府购买服务期限规定
笔者理解，87号文规定，与之前最大的变化或许在于，新增规定“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。”此前，无论是《政府采购法》还是其实施细则，都未对政府购买服务期限有严格规定。
根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），中期财政规划是中期预算的过渡形态。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。
因此，通俗理解，中期财政规划期限是三年，那么根据87号文规定可合理推出政府购买服务的期限最长不应超过三年。笔者理解，这或许会对一些既有项目造成一定影响。
3. 特殊的除外规定
87号文中对于除外事项规定的较为谨慎，仅规定“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”
然而，事实上除棚户区改造、易地扶贫搬迁外，国务院办公厅发布的一些文件和部门规章中也存在对政府购买服务事项的规定，部分规定与87号文规定存在不一致。笔者认为，当出现冲突时，应综合考虑法的效力位阶、是否为存续项目等因素，谨慎对待和处理。
四、禁止利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资
为防范政府债务风险，87号文明确地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五、新增金融机构的融资审查义务
87号文新增规定了金融机构对涉及政府购买服务的融资的审查义务。但是，本次87号文并未由财政部联合其他金融监管部门（如一行三会）颁布，具体金融机构的审查责任，还需视相关金融监管部门的规定予以明确。
六、结语
笔者认为，87号文中对政府购买服务内容的正面清单侧重的调整，指明了政府采购服务的趋势和方向；负面清单主要是对原有法律法规的重申、强调和细化，并不存在太大的变化；87号文的核心依然是防范政府违法违规融资风险，相关从业人员应牢牢把握这个核心，将政府债务和企事业债务分开，市场亦无需过多焦虑。