​作者：金茂律师事务所   袁青   律师

2016年2月1日，《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》颁布，其中规定：健全住房保障制度，进一步完善“四位一体”、租售并举的住房保障体系，健全实物和货币补贴相结合的保障方式，多渠道改善中低收入家庭住房条件。坚持集中建设和分散配建的保障性住房建设方式，鼓励和引导社会力量参与建设和运营，完善住房保障准入标准动态调整机制。“十三五”时期新增供应各类保障性住房30万套左右。严格规范保障性住房居住使用管理，完善共有产权保障住房回购和上市交易管理制度。“十三五”期间实施1500万平方米老旧住房和居住小区综合改造，提高公建配套标准，增加公共空间，缓解做饭难、洗澡难、如厕难等急难愁问题，惠及30万户居民。加强住宅小区综合治理，切实改善居住环境。 

2016年10月17日，上海市人民政府下发《上海市城乡建设和管理“十三五”规划》，明确至2020年的“十三五”时期，上海将新增各类保障性住房供应约30万套（户）；中心城区完成成片二级旧里以下房屋改造240万平方米。本文从法律角度对保障性住房制度做简要分析与介绍。 

一、国家层面住房保障制度简述 

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。2011年12月，北京、上海等地出台保障房管理新政。 

2007年8月7日，国务院颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该意见进一步提出建立健全城市廉租住房制度，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；改进和规范经济适用住房制度，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。同时该意见明确了加强单位集资合作建房管理，按照经济适用住房有关规定执行，加快集中成片棚户区改造，推进旧住宅区综合整治。 

2011年9月28日，国务院办公厅颁布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，该意见明确，到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到解决（笔者按：住房保障范围已从“十一五”的最低和低收入家庭扩大到城镇中等偏下和低收入家庭），大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行，根据实际情况继续安排经济适用住房和限价商品住房建设（相较“十一五”，新提出了公共租赁住房和限价商品住房概念），明确公共租赁住房采取划拨、出让等方式供地，新建普通商品房，应当规划配建一定比例公共租赁住房。 

除上述两个意见，2007年11月8日，国家建设部等八部委联合颁布《廉租住房保障办法》。   

2006年5月24日，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，其中规定，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。（笔者按：此处的限套型、限房价即指“限价商品房”，为此有些省市，如北京市专门出台《北京市限价商品住房管理办法》）。 

2007年11月19日，国家建设部等七部委联合颁布《经济适用住房管理办法》。 

2010年6月8日，国家住房和城乡建设部等七部委联合颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。 

二、上海市层面住房保障制度简述 

上海市实施“四位一体”的住房保障体系。2014年5月9日，上海市人民政府关于批准住房保障和房屋管理局等五部门制订的《关于保障性住房房源管理的若干规定》的通知中，明确“四位一体”为廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房（即经济适用房）、征收安置住房（即限价商品房）。 

1.廉租住房 

廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。 

2.公共租赁住房 

2009年3月11日，在住房和城乡建设部新闻发布会上，有人问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：加快公共租赁房的建设。公共租赁住房是一个过渡性的解决方法。这部分群体不属于低收入，但通过市场解决不了住房困难，政府提供一定帮助，当这部分群体有支付能力了，他们就离开公共租赁住房，到市场购买或承租住房。2010年6月8日，由住房城乡建设部等七部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。 

上海市人民政府批转市住房保障房屋管理局等六部门《本市发展公共租赁住房的实施意见》的通知[沪府发（2010）32号]规定，公共租赁住房是政府提供政策支持，由专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和条件，按略低于市场水平的租赁价格，向规定对象供应的保障性租赁住房。发展公共租赁住房，要符合“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难，进一步扩大住房保障政策覆盖面，促进住房租赁市场的规范和健康发展。 

上海市人民政府批转市住房保障房屋管理局等五部门《关于本市廉租住房和公共租赁住房统筹建设、并轨运行、分类使用实施意见》的通知[沪府发〔2013〕57号]规定，本市廉租住房和公共租赁住房租赁价格统一制订，分类补贴租金：廉租住房和公共租赁住房并轨后的租赁价格，统一按照略低于市场租金水平制订，市场租金水平经符合条件的房地产估价机构评估产生。廉租住房实物配租房源的租赁价格方案，由房屋产权单位授权的公共租赁住房运营机构报同级价格主管部门会同住房保障房屋管理部门审核同意后执行；公共租赁住房的租赁价格方案，由房屋产权单位授权的公共租赁住房运营机构报同级价格主管部门和住房保障房屋管理部门备案后执行。廉租住房实物配租对象承担的自付租金及政府补贴租金，按照本市廉租住房有关规定实施；公共租赁住房承租对象的租金补贴，可由用人单位自行设定。 

3.共有产权保障住房（即经济适用住房） 

本市的共有产权保障住房，即指经济适用住房。 

2012年5月17日，上海市人民政府办公厅《关于进一步加强本市保障性安居工程建设和管理的意见》[沪府办发〔2012〕38号]规定，对城镇户籍的低收入住房困难家庭，主要实施廉租住房制度；对城镇户籍的中低收入住房困难家庭，主要实施共有产权保障住房制度（即经济适用房）；对存在阶段性住房困难的本市青年职工和引进人才、来沪务工人员及其他常住人口，主要实施公共租赁住房制度；结合旧区改造，定向供应征收安置住房，改善旧城区内中低收入住房困难家庭的居住条件。到“十二五”期末，使本市城镇低收入家庭住房困难问题得到基本解决，中低收入家庭住房困难问题得到明显改善，本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等常住人口阶段性居住困难得到有效缓解。 

经济适用住房购买不满5年的，不得上市交易。 

4.动迁安置房（征收安置用房） 

本市规定的动迁安置房（征收安置用房），对应中央部门规定的“限价商品房”。 

2011年7月29日，上海市人民政府批转市住房保障和房屋管理局《上海市动迁安置房管理办法》[沪府发（2011）44号]，该办法规定，动迁安置房，是指政府组织实施，提供优惠政策，明确建设标准，限定供应价格，用于本市重大工程、旧城区改建等项目居民安置的保障性安居用房。 

动迁安置房，在取得房地产权证后3年内，不得转让、抵押。 

2012年2月7日，上海市人民政府关于印发《上海市住房发展“十二五”规划》的通知[沪府发〔2012〕10号]规定，按照“建设一批、开工一批、储备一批”的要求，全力推进动迁安置房（限价商品房）的建设。 

“十二五”期间，上海不断加大保障性住房建设和供应力度，初步建立起“四位一体、租售并举”的住房保障体系。“十三五”期间，本市将新增供应各类保障性住房30万套左右，严格规范保障性住房居住使用管理，并逐步完善共有产权保障住房回购和上市交易管理制度。