作者：金茂律师事务所 金 盈 律师
近年来，随着社会竞争的日益剧烈和终身教育理念的深入人心，作为学历教育的有益补充，我国非学历教育培训市场获得了长足的发展，大量国际国内资本涌入，特别是从事中小学课业辅导（K12）和Pre-k12的早期教育更是发展迅猛，涌现出新东方、学而思、金宝贝等一批知名机构。然而，由于我国对非学历教育培训机构准入领域的立法不完善，监管部门对教育培训市场的发展定位不清晰，非学历教育培训机构的市场准入和规制方面一直存在制度缺失。2016年11月7日，全国人大常委会通过了修改《民办教育促进法》的决定，新法（2017年9月1日实施）将非学历教育培训机构完全纳入行政许可范围，将开启教育培训市场准入和规范的新时期。
一、从双轨制到全面办学许可:《民办教育促进法》修订前后的准入模式变化。
教育培训从内容看分为文化教育类和职业技能类，分别由教育行政部门和人力资源和社会保障行政部门履行行业主管。从举办者的设立目的来看，可以分为营利性（经营性）和非营利性，分别由民政部门和工商部门办理登记。
在《民办教育促进法》修订之前，非学历教育培训领域即允许经营性机构的设立，但是在准入模式上采用双轨制，即非营利性的机构根据办学内容的不同根据《民办教育促进法》第十一条分别向教育行政部门和人力资源和社会保障行政部门申办办学许可，取得许可后向民政部门办理民办非企业法人登记；而营利性机构根据《民办教育促进法》第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，一直没有纳入《民办教育促进法》办学许可的范围之列。然而，由于国务院的规定一直没有出台，经营性民办培训机构的准入一直无法可依。
由于培训市场的迅猛发展，社会需求旺盛，并出现了大量的无证无照机构，部分省市出于规范发展的角度出台了地方性规定。
以上海市为例，上海市人大于2011年通过了《上海市终身教育促进条例》（“终身教育条例”），明确设立经营性民办培训机构的条件，申请人向工商部门申请提交工商材料和证明符合经营性民办培训机构设立条件的材料，工商部门收到后将证明符合经营性民办培训机构设立条件的材料转送教育行政部门或者人力资源和社会保障部门征求意见，并根据该等部门反馈意见做出登记决定。所谓的征求意见程序实质上是一个内嵌式的前置审批，推测立法部门认为教育培训机构还是属于特殊行业需要满足特定的准入条件，又囿于《行政许可法》规定“地方性法规不得设定企业登记的前置审批”，故采用征求意见的模式。虽然2011年终身教育条例明确了准入的基本条件和流程，但由于规定过于笼统，缺乏操作性。直至2013年6月，上海市工商局、上海市教委、上海市人力资源和社会保障局联合制定了《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》，明确了具体的条件标准、提交材料和办理流程后，上海市才真正开始了经营性民办培训机构的工商登记。至此，上海市才有了非学历教育培训市场的双轨制准入模式：非营利性的领取办学许可证后到民政部门登记，营利性（经营性）的向工商提出申请，征求教育行政部门和人力资源和社会保障部门的意见后办理工商登记。
营利性教育培训机构的征求意见准入模式，是在上位法缺失的情况下，地方性立法在其立法权限内为促进和规范行业的智慧和妥协，发挥了规范和发展的积极作用。但是征求意见流程的法律属性不明确，部门职责交叉，也带来了准入和监管上的一些问题。
2016年全国人大党委会修订了《民办教育促进法》，新法的最大变化是明确了民办学校的举办者可以选择营利性和非营利性，其准入流程统一为先证后照，即根据培训内容分别向教育行政部门或者人力资源和社会保障行政部门申办办学许可，而后根据不同的属性向登记部门办理登记。同时新法删除了“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，并明确了民办学校包括“依法举办的其他教育机构”。与之配套的三部委《营利性民办学校监督管理实施细则》也规定“营利性民办培训机构参照本细则执行”，至此，营利性和非营利性教育培训机构结束了双轨制的模式，全面纳入办学许可范围，在取得办学许可后办理主体登记。
二、新《民办教育促进法》修订后非学历教育培训机构的准入标准
明确准入流程后，市场最关心的就是准入标准，关系着教育培训市场的未来发展方向。《民办教育促进法》并没有明确列举民办学校的准入条件。五部委的《民办学校分类登记实施细则》规定“设立民办学校应当具备《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》和其他有关法律法规规定的条件，符合地方经济社会和教育发展的需要”，“民办学校的设立应当参照国家同级同类学校设置标准，无相应设置标准的由县级以上人民政府按照国家有关规定制定。”可见，国家层面给予地方一定的设置标准制定权。
在双轨制时期，上海市的非学历教育培训机构的设置标准有两个部分：非营利性机构适用上海市教育委员会、上海市民政局、上海市社会团体管理局《关于印发〈上海市民办非学历教育机构设置标准〉的通知》（沪教委民[2015]20号），营利性机构适用上海市工商行政管理局 上海市教育委员会、上海市人力资源和社会保障局《关于印发〈上海市经营性民办培训机构登记暂行办法>的通知》（沪工商注 (2013) 228 号）。两个文件分别是从办学资金、办学场所、人员和教师、教学设备等方面进行细化，虽然文件结构体例不同，但实质性的条件基本一致，只是营利性培训机构在设立分公司等方面相比较非营利性机构增加了资金要求。
这些设置标准和目前教育培训市场的发展是否匹配需要、充分考虑教育培训的教育属性和社会需求，现存教育培训机构也有一些呼声和想法：
1、在我国全面实行注册资本认缴制，特别是在《民办教育促进法》并没有规定最低注册资本/办学资金数额的情况下，是否需要对办学资金的最低限额做规定，以确保举办者的资本投入义务；
2、在互联网教育方式、企业上门培训等培训方式日益丰富和多样化的行业环境下，对办学场所的面积和要求是否可以放宽，是否可以采用招生人数和场地面积比此类更为弹性的方式来规范场所；
3、基于培训机构和学历教育的巨大差异，对于培训教师和学校管理人员的资质审查是否可以有更灵活的标准；
4、对于以在校学生为主要招生对象的K12/K9培训机构，超前教育、加重课业负担的情况是否需要从准入环节予以限制。
这些问题的解决都需要待地方性的配套规定出台后才能明确。
我们认为，与学历教育不同，非学历教育培训机构没有获得国家财政经费，其提供的培训产品市场属性更加明显，应当考虑用更多的市场调节机制去规制其发展，并充分预估非学历教育服务的社会需求量和市场容量，合理确定准入标准，加强事中事后监管，达到规范和发展的有机统一。我们会积极跟进关注国家和地方层面配套法规和政策文件的制定，并及时进行分析和解读。
说明：本文所指的非学历教育培训机构不包括外资的教育培训机构。