作者：金茂律师事务所 段洁琦 律师
笔者注:近几年来,笔者接触了一些地方政府项目,也正好赶上了地方政府债务清理整顿､政府与社会资本合作模式发展推进的创新与改革进程｡基于此,笔者依据近几年来出台的一些重要的规范性文件,按照笔者自己的逻辑思维,对地方政府债务的历史沿革进行了简单的梳理｡
一､前世:地方政府性债务的诞生
建国以来,地方财政收支一直奉行“量入为出”､“收支平衡”原则｡基于该原则,1995年版的《预算法》(以下简称“旧预算法”)中规定:“地方各级预算按照量入为出､收支平衡的原则编制,不列赤字｡除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”｡旧预算法严禁地方财政赤字,对地方政府举债,虽然提及了地方政府发债,但是,直至2011年的《地方政府自行发债试点办法》出台之前,并没有文件支持地方政府自主发行债券｡
随着改革开放后经济的高速发展,地方政府仅依靠上级财政拨款已不能满足发展的需求｡但由于旧预算法限制了地方政府的举债途径,自行发债又无文件可依,地方政府融资平台浮出水面｡对于地方政府融资平台的定义,根据2010年6月国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号､以下简称“19号文”),是指“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地､股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”｡由此可见,地方政府融资平台是承担地方政府融资功能的工具,其利益与责任均与地方政府牢牢捆绑｡地方政府在通过地方政府融资平台获得了融资的同时,也产生了债务负担｡因此,出现了一个新的名词,“地方政府性债务”｡
关于“地方政府性债务”,《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电[2011]6号､以下简称“6号文”)一文中曾将其界定为三类债务:“地方政府负有偿还责任的债务”､“地方政府负有担保责任的债务”､“其他相关债务”｡第一种为主要债务,后两种是地方政府因担保､救助义务产生的或有债务｡“地方政府负有偿还责任的债务”,在该文中被定义为:“地方政府(含政府部门和机构)､经费补助事业单位､公用事业单位､政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务”｡由此可见,地方政府性债务除了地方政府直接举借的债务以外,还包括了地方政府通过地方融资平台､事业单位等其他机构形成的债务,以及地方政府因担保､救助义务产生的或有债务｡
二､过渡:地方政府性债务的乱世终结
经济的飞速发展促使了地方政府融资平台的滋生,又由于对GDP的盲目追求､平台缺乏监管以及不规范操作,地方政府性债务日益膨胀,产生了庞大的地方政府隐形赤字｡地方政府信用不断透支,刚性兑付压力急剧增大｡政府亟需打开局面,化解债务风险,将地方政府负债引导向可控可管的道路｡为此,自2010年起,政府打出了多张手牌,对地方政府举债开展了系列的规范操作｡
(一)清理规范地方政府融资平台
2010年6月,上文提到的国务院发布的19号文率先发力,明确要求清理整顿地方政府融资平台的现存债务,并提出对地方政府融资平台进行清理规范:剥离地方政府融资平台政府融资职能,实现其商业自主运作｡19号文的发布将地方政府通过地方政府融资平台举债的途径一刀切断｡
(二)开放地方政府发债权限
2011年10月,上海市､浙江省､广东省､深圳市经国务院批准开展地方政府自行发债试点｡为规范试点地方政府自行发债行为,财政部制定并发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》,首次放开了地方政府自行发债的权限｡随后在2013年､2014年逐步增加试点省市｡直至2015年1月1日新《预算法》实施,全国范围统一实现在国务院确定的额度内可以发行地方政府债券｡
(三)制止地方政府违法违规举债
2012年12月,财政部发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号､以下简称“463号文”),明确禁止了地方政府的几项违规违法融资行为｡其中提到的“不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”被认为是对当时盛行的BT模式发布的禁令｡在该文件发布后,BT项目大幅缩减｡此外,463号文也明确制止了地方政府违规担保承诺行为,抑制或有政府性债务的发生｡
2014年9月,国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文､以下简称“43号文”)｡43号文确立了“修明渠､堵暗道”的原则,“修明渠”即开放地方政府依法适度举债的权限,“堵暗道”即制止地方政府违法违规举债｡而463号文所禁止的,正是这些“暗道”｡
(四)引入社会资本缓解债务压力
2013年11月,中共中央根据十八大和十八届三中全会精神,发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》｡文中,在城市建设､农村建设､公共服务､文化等多领域提到了引进社会力量和社会资本｡
2013年9月,根据十八届三中全会精神,国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号),明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,着力推行了“政府购买服务”这一形式｡之后,财政部响应该文,发布《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号､以下简称“96号文”),明确了“政府购买服务”的具体内容,与新预算法同时生效实施｡
2014年9月发布的43号文,在“加快建立规范的地方政府举债融资机制”的措施中,强调了“推广使用政府与社会资本合作模式”｡同月,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)｡同年12月,国家发展改革委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)｡财政部和发改委的文件均从各自角度首次明确了政府和社会资本合作(PPP)模式｡
政府购买服务模式的强调以及PPP模式的推行,均显示了政府对于化解地方政府债务危机的决心､探索以及尝试｡在单纯对政府举债途径进行“疏堵结合”的措施以外,将部分的举债压力和风险转移至社会资本,从而一定程度缓解地方政府的财政负担｡
(五)处理存量债务
2014年9月发布的43号文中,在对今后地方政府举债行为规范的同时,也提出了对存量债务的妥善处理,即要求地方政府对政府性债务存量进行甄别并分类纳入预算管理｡之后,财政部依据43号文发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号文)｡该文规定,存量债务是指“2014年12月31日尚未清偿完毕的债务”｡由此可见,对于地方政府的违法违规举债产生的截至2014年12月13日的存量债务,经地方政府甄别认定后能够得到承认,且可纳入预算管理｡
2016年11月,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函[2016]88号),分类规定了存量债务的处置方案｡其中也明确提到,存量债务是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务｡之后,2016年11月,财政部发布《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预[2016]152号､以下简称152号文),进一步具体规定了存量政府性债务的处置方案｡
综上,通过以上系列文件,政府逐渐将违法违规的地方政府举债途径进行收缩､扎口,并逐渐开放了发行地方政府债券的权限｡而地方政府融资平台从政府融资角色的退出,也使得混乱无章的“地方政府性债务”必须过渡至“地方政府债务”｡
不难发现,早在43号文,就对“地方政府性债务”以及“地方政府债务”作出了用语上的区分｡财政部预算司有关负责人曾解释说:“地方政府性债务”与“地方政府债务”是两个不同的概念,涉及的债务范畴并不相同;地方政府性债务的范畴,除包括政府举借的债务外,还包括事业单位､融资平台公司等举借的政府性质的债务;今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借,只会保留“政府债务”,不再有通过企事业单位举借的政府性债务｡
由此可见,随着系列政府调控手段的实施,混乱无章的“地方政府性债务”时代必须终结,“地方政府债务”将是唯一的官方用语｡
三､今生:地方政府债务时代的开始
随着系列措施的铺垫,2015年1月1日,新《预算法》正式实施｡新预算法开放了全国范围内地方政府可在额度内通过发行地方政府债券方式举债的同时,也限定了地方政府的唯一举债途径,从立法层面上开放了“明渠”,堵住了所有“暗道”｡新预算法明确宣告了“地方政府债务”时代的到来,以及“地方政府性债务”时代的终结｡而对于政府来说,仅通过新预算法将两个时代一刀切断是不足够的,仍然需要配合多项措施来推进“地方政府债务”时代｡
(一)新旧时代的交接
对于两个时代的交替,新预算法与43号文形成了很好的衔接｡43号文以及后续相关文件解决了2014年末为止关于存量债务的历史遗留问题,新预算法则明确了2015年1月1日后的方针,即除地方政府债券以外的新增债务均不属于地方政府债务｡该方针散见在各个文件中,比如,152号文中仅给予了2014年末为止的存量债务的处置方案,对于2015年1月1日后发生的非政府债券形式的政府性债务(或有债务除外),没有给予处置方案;在2017年4月财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号,以下简称“50号文”)文中,要求融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务｡
(二)逐渐丰富“明渠”的操作性
为了增加唯一“明渠”的可操作性,即具体化地方政府债券发行的实操问题,财政部分别在2015年3月以及4月发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库[2015]64号)以及《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号)｡2017年5月,针对专项债券的发行,财政部又发文《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号),规范地方政府的土地储备融资行为｡
此外,为大力推广PPP模式,鼓励社会资本以PPP形式参与政府项目,财政部与发改委在2014-2016年期间,陆续､交错的出台了各类规范性文件,并各自制定了PPP合同指南､创立了项目示范库｡2016年7月,李克强总理在国务院常务会议中定调由国务院法制办牵头PPP领域立法工作,协调两部委参与｡PPP模式的确立,丰富了社会力量参与政府项目的合规途径,既避免了政府直接举债的压力,其提倡的“财政可承受能力论证”也将地方政府在PPP项目中的风险降到可控程度｡
(三)及时制止“暗道”的涌现
虽然新预算法明确禁止了发行地方政府债券以外的其他地方政府负债模式,但在其实施后,由于存在一些盲点和死角,仍然有些地方政府违法违规操作,甚至出现了一些新型的违法违规举债途径｡对此,2017年初开始,财政部采取系列措施,多方位､多角度的及时制止涌现的违法违规政府举债行为｡
2017年1月,财政部重拳出击,向内蒙古､山东､河南等五个地方政府以及商务部､银监会两个部委发函,要求核实并查处相关政府部门以及机构违法违规举债､担保等行为｡同年3月,相关金融机构以及直接负责人因向地方政府违规违法借债行为被银监会问责和处罚｡
2017年4月,财政部联合六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,即上方提及的50号文,其中纠正了目前利用PPP模式变相举债的行为｡众所周知,PPP是来自西方国家的舶来品,进入中国后,存在立法层面空白､监管部门不统一､社会认知不足等问题｡因此,在PPP模式推广的同时,也出现了一些将PPP模式作为融资途径､利用PPP项目变相举债的情况｡比如,利用政府出资基金承接PPP项目,在基金架构搭建中,由地方政府承诺回购社会资本方本金､承担社会资本方损失或最低收益等行为,在50号文中得到了禁止和规范｡
2017年5月,财政部又出手规范“政府购买服务”模式,发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号 )｡“政府购买服务”模式曾在财政部的96号文发布后,被社会解读为是一种新型且独立的政府融资模式,而使得大量的BT项目伪装成“政府购买服务”存在｡该文使“政府购买服务”重新回归《政府采购法》项下政府采购服务的范围和体系之内,以负面清单的方式规范“政府购买服务”｡
四､结语
随着地方政府仅可通过发行债券方式直接举借债务的方针逐渐明确,以及对涌现的违法违规举债现象不遗余力的打压,社会资本参与政府项目将更着重关注PPP模式｡而政府方也希望通过PPP模式使社会资本不仅仅是以融资方式参与,而更多的与政府一起承担建设､运营等风险,以减轻政府债务压力､缓解地方财政危机｡对于PPP项目,在立法完成之前,财政部与发改委仍在陆续发布规范性文件多方位､多角度进行规范｡这系列的措施使我国的PPP模式逐步向更完善的方向前进,也将配合新预算法的实施让地方政府债务时代重新回归“量入为出､收支平衡”的财政预算体系｡