2017年12月29日，上海市政府办公厅转发了市教委、市工商局、市人力资源社会保障局、市民政局制订的《上海市民办培训机构设置标准》、《上海市非营利性民办培训机构管理办法》与《上海市营利性民办培训机构管理办法》（以下简称“一标准两办法”）。本市“一标准两办法”的起草历经了半年多的时间，在准入和事中事后管理等多方面提出了创新性的举措，是多方论证博弈的产物。我所金盈律师、何妍蕾律师有幸参与了整个起草过程，在此期间，对民办培训市场的历史演进和政策导向有了更深层次的认识，同时也对其中的矛盾和争议做了相应的思考。

民办培训机构是学历教育的有益补充，对提高国民素质和构建学习型社会有着不可或缺的作用。回溯民办教育法律法规沿革，最早可以追溯到1997年的《社会力量办学条例》，该条例是第一部专门规范民办教育的行政法规，其确立了民办教育机构的市场地位，但在推进民办教育市场发展方面还是有所保留。随后，2002年《民办教育促进法》发布，对调动社会资本的积极性给予了回应，并在附则中为经营性民办培训机构的设立留下了余地。但由于之后国务院并未对经营性民办培训机构的准入管理作出具体规定，所以长期以来在国家层面，民办教育事业属于公益性事业，民办培训机构为非营利性组织。但在21世纪的第一个十年中，各类民办教育机构快速发展，且市场需求巨大。为此，2011年，上海发布实施了《上海市终身教育促进条例》，在全国率先以地方立法的形式确定了经营性培训机构采用工商部门征求教育/人保部门意见的准入模式。由此，上海建立了非营利性和营利性民办培训机构的两套准入模式和管理体系，实现了培训行业的全覆盖。2016年，历经5年修法期的《民办教育促进法》终于审议通过，明确提出了分类管理制度，举办者可以根据实际情况“二选一”：选择营利性或非营利性。上海也应声而动，但由于分类管理改革是民办教育政策的一次重大调整，《民办教育促进法》留下了大量需要地方配套政策予以落地的方面，包括过渡期、对非营利性的补偿、事中事后监管制度以及对义务教育阶段学科类的特殊要求等。此次，上海“一标准两办法”的起草，即围绕这些问题展开讨论，最终形成了“一标准两办法”。本文尝试从个中变化入手作一解读，供业内人士参考。

《上海市非营利性民办培训机构管理办法》（以下简称《非营利性办法》）第三十二条（终止流程）：

非营利性民办培训机构终止时，应当妥善安置在校学生。

非营利性民办培训机构终止时应当依法进行财务清算，清算期间不得开展清算以外的活动。非营利性民办培训机构清算后的财产按照以下顺序进行清偿：

（一）应退受教育者的学费、杂费和其他费用；

（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；

（三）偿还其他债务。

清偿上述债务后的剩余财产，依照相关法律法规或机构章程规定，捐赠给其他非营利性教育机构继续办学。

解读：

该规定源自《民办教育促进法》第五十九条，非营利性民办学校依法清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。而其实质即非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。这正是《民办教育促进法》分类管理制度的核心，还非营利性民办学校公益性本源。

非营利性民办培训机构不再取得合理回报。2002版的《民办教育促进法》第五十一条明确规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。“合理回报的内涵和外延很难予以界定。之后，国务院在制定落实方案时提出：办学质量越高，合理回报越多。这同样很难界定，没有衡量质量的标准，也没有衡量质量标准的主体。这就导致实践中民办学校可以任意确定合理回报，政府部门也无标准可以进行监管。此次修订从根源上取消了非营利性民办学校取得合理回报的规定，作为民办学校的重要组成部分，非营利性民办培训机构也应遵循该原则。

现有非营利性民办培训机构补偿奖励措施。为实现平稳过渡，本市针对未来不变更为营利性民办培训机构的现有非营利性民办培训机构规定了具体的补偿奖励措施。由教育行政部门、人力资源社会保障行政部门综合考虑其在2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，从非营利性民办培训机构依法清偿后的剩余财产中给予出资者相应的补偿或者奖励。经梳理，补偿奖励的基本思路为：

补偿金额=出资金额+该出资的历年折算利息-（出资者历年取得的合理回报+合理回报相应的历年折算利息）

不得超过剩余财产扣除财政扶持和社会捐赠形成资产后的金额。

奖励金额=学校停止办学或者办学许可失效的先至时间前5年内的最高年度学费总收入金额ｘ系数

系数的判断因素为年度检查情况。

不得超过清偿后的剩余财产扣除补偿、财政扶持和社会捐赠形成资产后的金额。

《上海市民办培训机构设置标准》对适用范围的规定为：

1.本标准所称的民办培训机构,是指在本市行政区域内，由教育行政部门或人力资源社会保障行政部门许可，在民政部门或工商行政管理（市场监督管理）部门登记，由国家机构以外的法人或者自然人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的专门从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构。

2.开展3周岁以下婴幼儿照护和儿童早期教育服务的机构、仅通过互联网等非线下方式提供培训服务的机构，其设置标准另行制定。

3.国家及本市对中外合作培训机构的设置另有规定的，从其规定。举办涉及消防、保安、安全生产等特定行业培训项目的民办培训机构，相关行业主管部门有特定准入规定的，从其规定。

解读：

“一标准两办法”采用了正面定义和列举排除的方式对适用范围进行了界定。

正面的定义界定了民办培训机构的核心要素：

国家机关之外的法人或者自然人利用非国家财政性经费，以区别公办与民办；

面向社会举办，以排除一些家教、企业内部培训等行为；

专门从事文化教育或者职业技能培训活动，既适用教育行政部门所管辖的培训行为，也适用人力资源社会保障行政部门所管辖的培训行为。

列举排除主要包括：

由其他行业主管部门管理的培训（即法律法规另行规定的），例如包括机动车驾驶培训、私用飞机驾驶员培训等，分别由交通运输部门、民航部门等主管；

属于教育行政部门、人保部门管理范畴但适用其他专项规定的行为，即涉及中外合作办学的情况；

3周岁以下婴幼儿照护和儿童早期教育服务机构的审批和管理，该等机构所开展的业务活动系以养护为主，和培训机构有明显区别，相关部门在进一步研究中；

单纯提供互联网线上教育培训的机构，具有跨地域性的特点，其监管重点在于网络安全等，相关部门需进一步研究。

“一标准两办法”专门针对营利性民办培训机构设置了单独的管理办法，充分体现了管理部门对营利性民办培训机构的关注，而且从目前的市场格局来看，未来绝大部分举办者会选择采用营利性的经营模式，因此我们梳理了营利性与非营利性之间的差别，更加清晰的勾勒出营利性民办培训机构的特点。

解读：

举办目的不同，是否以营利为目的，举办者是否可以取得办学收益，是区分营利性与非营利性的核心。营利性民办培训机构的举办者可以取得办学收益，办学结余依照公司法等有关法律法规的规定处理。

法人属性不同。本市规定的营利性民办培训机构的法人属性应当为公司，包括有限责任公司与股份有限公司。非营利性民办培训机构为非企业单位法人。

登记部门不同。营利性民办培训机构是根据《公司法》、《公司登记管理条例》在工商行政管理（市场监督管理）部门登记的主体，非营利性民办培训机构是根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》在民政部门登记的主体。

筹设程序不同。筹设过程中，营利性民办培训机构取得教育行政部门或者人力资源社会保障部门制发的筹设批准文件即可，非营利性民办培训机构还应当向民政部门申请筹设登记后，方可开展筹设相关活动。

教学点设立方式不同。营利性民办培训机构可以跨区设立教学点，各教学点由所在地的教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门许可管理；非营利性民办培训机构系非企业单位法人，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》不得开办分支机构的规定，故不得跨区设立教学点，但可在非营利性民办培训机构所在区域内设立教学点，作为其场地的延伸。

“两办法”对面向义务教育阶段相关培训活动作了专章规定，突出强调了对该阶段培训行为的特殊性要求，该章内容包括教学、竞赛、教材、师资等。

解读：

营利性民办培训机构是否可以开展义务教育阶段培训活动。根据《民办教育促进法》第十九条的规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。该等规定是否包括义务教育阶段的培训活动。我们认为，义务教育按照《义务教育法》的规定，由国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，其仅指学历教育。目前，市场上发展较快的义务教育阶段的相关培训活动属于非学历教育范畴，不属于《民办教育促进法》所限制的范围。因此，“一标准两办法”允许营利性民办培训机构开展义务教育阶段相关培训活动，但对开展此类活动时如何保障未成年人身心健康进行了规范。

规范的重点为“开展义务教育阶段语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类培训（教学）”。当前培训市场上，违反教育教学规律的重灾区就是涉及幼升小、小升初相关学科的培训活动。为此，“一标准两办法”给予了极具针对性的回应，根据《未成年人保护法》等法律、行政法规、部门规章、政策的规定，明确提出义务教育阶段语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类培训（教学）应当符合教育规律和未成年人身心发展特点，基于相关学段课程标准组织教学，严禁拔高教学要求，严禁加快教学进度，严禁增加教学难度。同时，在管理规定中提出授课结束时间不得晚于20：30；在师资规定中要求授课教师应当具备相应的教师资格证等，这些规定具有较强的可操作性。

强化对竞赛的管理。从国家层面来看，教育部每年在有关做好义务教育招生入学工作的通知中，始终强调不得以各类竞赛、考试证书、荣誉证书或学习等级等作为招生入学依据或参考，从源头上限制各类竞赛活动的开展。同时，“一标准两办法”明确提出禁止民办培训机构面向社会举办以小学生为参赛对象的语文、数学、英语等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动，将其作为全面禁止的项目。同时，在其他类型的竞赛活动的举办方面亦采用分类管理的方式予以监管，对于面向义务教育阶段学生举办语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动的，应当经教育行政部门事前备案；对于面向机构内部举办竞赛活动和面向社会举办其他竞赛活动的，对于其竞赛行为提出了规范性的要求。

长期以来，教育监管机制、监管方式以及监管队伍建设一直是困扰行政部门的突出问题，此次“一标准两办法”在监管制度设计上寻找突破口，改变了监管短板的现状，扭转了过去监管制度难以落地的困境，真正建立了一套“条块结合、上下联动、齐抓共管”的监管制度。

解读：

巡查和发现机制纳入网格化管理机制。2013年10月1日《上海市城市网格化管理办法》正式实施，将城市按照标准划分形成边界清晰、大小适当的管理区域，实现重心下移、实时监督的管理目标。此次对民办培训机构的监管即借助该管理方式，将无证无照、发布虚假招生简章和广告等行为纳入镇（乡）政府、街道办事处的网格化监管之中。

违法查处联合执法机制。由各相关部门建立联合执法机制，依据职责对违法违规行为予以查处。这既保证执法人员的充足和专业，又确保了法定职责的有效落实。

借助信息公开制度形成全社会共同监管的格局。依托国家企业信用公示系统、本市公共信用信息服务平台和本市民办培训机构信息管理平台，向社会公开民办培训机构相关信息，包括证照基本信息、年度审查评估及日常监督检查结果、督导情况、行政处罚信息等。通过增加市场透明度的方式，提高受教育者选择的公平性与合理性。

建立分级监管和失信惩戒制度，使失信企业和责任人员“一处失信，处处受限”，提高其守法的自觉性。