1、境外非政府组织在我国

（一）背景与发展

境外非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称“NGO”），是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织，其在全球范围的兴起始于20世纪80年代，随着全球人口、贫困和环境等问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两级还无法解决人类的可持续发展问题，而境外非政府组织的迅速成长在一定程度上补上了这一缺口。

（二）《境外非政府组织境内活动管理法》

随着境外非政府组织在境内开展活动的数量逐渐增长、活动范围和内容日益丰富，《境外非政府组织境内活动管理法》（下称“《境内活动管理法》”）应运而生，于2017年1月1日正式实施，是我国首部规范境外非政府组织在中国境内活动的法律，意义重大。

根据该法，境外非政府组织可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动：（1）境外非政府组织在中国境内开展活动，应当依法登记设立代表机构（2）未登记设立代表机构需要在中国境内开展临时活动的，应当依法备案。反之，境外非政府组织未登记设立代表机构、开展临时活动未经备案的，不得在中国境内开展或者变相开展活动，不得委托、资助或者变相委托、资助中国境内任何单位和个人在中国境内开展活动。

可以看出，现今境外非政府组织在我国境内活动的形式主要有两种：（1）长期性的设立代表机构和（2）短期性的开展临时活动。我国境外办事服务平台上已公示的有354个境外非政府组织机构和632个临时活动，国家对该等活动实行业务主管单位和登记管理机关的“双重管理”。

（三）主管部门及配套

根据《境内活动管理法》规定，公安部门担任境外非政府组织登记管理机关的主管部门，搭建配套工作机制以及网上办事服务平台，这为境外非政府组织登记备案工作提供了极大便利。

现全国已有超过32家省级公安机关成立管理办公室并设立办事服务平台，部分省级公安机关已经台相应的《省级业务主管目录》，将活动领域及业务主管单位进行对应细化。

本文旨在围绕“境外非政府组织如何在境内开展各项活动”这一问题，为境外非政府组织如何在中国境内进行（1）长期性的设立代表机构（2）短期性的开展临时活动的操作方式提供指引。

2、境外非政府组织的主体范围和活动领域

一）主体范围

在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织，但排除境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织，该等组织与境内研究机构或者学术组织的交流合作，按照国家有关规定办理。

（二）活动领域

境外非政府组织在境内活动的领域限于公益事业范围，包括经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、济困及救灾共计9个大领域,54子领域、194 个主要项目。除此之外，境外非政府组织可在部分“其他领域”开展活动，包括法律服务、妇女发展和性别平等、工会工作等项目。

3、代表机构设立与临时活动

（一）代表机构设立（审批+登记）

1、设立条件：

（1）在境外合法成立；

（2）能够独立承担民事责任；

（3）章程规定的宗旨和业务范围有利于公益事业发展；

（4）在境外存续二年以上并实质性开展活动。

2、管理主体

（1）审批主体：《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017年）》（下称“《目录》”）对应的业务主管单位；

（2）登记主体：机构所在地省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室。

3、提交材料

（1）《境外非政府组织代表机构设立申请书》；

（2）《境外非政府组织代表机构登记事项表》；

（3）《境外非政府组织代表机构首席代表登记表》；

（4）境外非政府组织办理设立代表机构登记授权书；

（5）境外非政府组织在境外合法成立的证明文件、材料；

（6）境外非政府组织章程；

（7）境外非政府组织在境外存续二年以上并实质性开展活动的证明材料；

（8）拟设代表机构首席代表身份证明及简历；

（9）首席代表无犯罪记录证明材料或者声明；

（10）拟设代表机构的住所证明材料；

（11）资金来源证明材料；

（12）业务主管单位的同意文件。

上述所提交的有关境外非政府组织的文件材料需经公证、认证。

4、设立流程

（1）依照《目录》向对应业务主管单位提出设立申请；

（2）经业务主管部门同意后三十日内向登记机关提交登记申请。登记管理机关审查境外非政府组织代表机构设立申请，根据需要可以组织专家进行评估。

5、代表机构信息备案流程

代表机构应依法办理税务登记、刻制印章并开设银行账户，并于30日内向管理办公室进行“材料报备”。

备案内容包括税务登记证复印件、印章样式、在中国境内开立的银行账号、除首席代表以外的工作人员身份证明及简历。

（二）临时活动（审批+备案）

1、适用情况

（1）境外非政府组织未在中国设立代表机构；

（2）活动有中方合作单位（中国国家机关、人民团体、事业单位、社会组织）；

（3）活动期限不超过一年（否则需重新备案）。

2、管理主体

（1）审批主体：目录对应的业务主管单位；

（2）备案主体：机构所在地省级人民政府公安机关境外非政府组织管理办公室。

3、备案申请材料

（1）《境外非政府组织临时活动备案表》；

（2）境外非政府组织合法成立的证明文件、材料；

（3）境外非政府组织与中方合作单位的书面协议；

（4）临时活动项目经费、资金来源证明材料及中方合作单位的银行账户；

（5）中方合作单位获得批准的文件。

上述所提交的有关境外非政府组织的文件材料需经公证、认证。

4、备案流程

（1）中方合作单位负责根据符合《关于境外非政府组织临时活动备案等事宜的操作办法》条件的办理审批手续，其他业务主管部门的尚未见内部文件形式，需要个别沟通；

（2）活动十五日前通过办事服务平台备案（在赈灾、救援等紧急情况下，备案时间不受提前十五日规定的限制）；

（3）活动结束后三十日内，中方合作单位将《临时活动情况报告表》原件（活动情况、资金使用情况）等书面报送登记管理机关。

4、综述

（一）《境内活动管理法》的作用

境外非政府组织给中国带来了国际资金、先进技术和管理经验，有利于中国经济、科技、民生、公益、环保、教育、文化等各方面事业的发展。

《境内活动管理法》及其配套法律法规的实施，明确境外非政府组织在我国开展各项有益活动的主管机关与各项流程，使相应的材料提交与注意事项明晰，相关意向工作组织或境外非政府组织从事相关领域活动时，更加有目的地、准确地高效开展各项活动，从而更好地依法保障境外非政府组织在境内合法权益与促成其合法有序地在境内生存与发展。

《境内活动管理法》和一系列的配套法规的出台之前，中国境内的境外非政府组织存在人员管理无序、资金使用混乱、发展方向不明等众多问题。

该法施行后，境外非政府组织在中国活动有法可依，避免和约束个别境外非政府组织在中国进行非法活动，从而大大促进境外非政府组织合法、有序地参与中国经济、社会、文化、生态文明等领域的建设，更有力推动中国的对外交流与合作。

另外，中国有关境外非政府组织具体项目的有序健康成长扩大了其在全球的影响力，成为在更多国家尤其是发展中国家开展项目的范例，以帮助当地获得更好的医疗、科技、公益等服务。

（二）《境内活动管理法》实施中的难点

目前境外非政府组织组织在境内活动普遍遇到的问题是较难取得业务主管单位的审批同意。尤其项目领域跨部门，一般难以迅速和业务部门形成有效沟通。

比如，“自然保护区生态旅游”项目的业务主管单位涵盖国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部、国家林业局、国家海洋局及省级人民政府主管部门，现有目录和指南无法满足境外非政府组织准确预判主要业务主管机关的需求。

经查，除国家扶贫办和国家林业局公布具体审批要求外，其他业务主管单位的审批操作仍然停留在内部规程阶段，尚不能为拟在境内开展活动的境外非政府组织提供公开的事前准备参照。业务主管单位的审批标准目前以内部文件的形式呈现，且因个案而异。

笔者建议，拟在境内开展活动的境外非政府组织应当在事前与业务主管单位进行沟通，介绍自身情况，业务主管单位将会根据各组织的不同特点提出相应的申请材料清单。

※实习生彭雯对本文亦有贡献