作者：金茂律师事务所 丁钰 律师
一个比较有趣的现象是，物权法由于规定产权制度更像公法，在民法物权篇之“物权变动”章节谁也回避不了因征收行为导致的不动产物权变动问题。
我国法律规范中征收特指国家为了公共利益的需要，依照法定权限与程序在给予补偿的前提下，强制取得原属私人或者具体所有财产上的所有权或者其他权利的行为。我国征收制度的合法性法源上溯到宪法第十条第三款之规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在具体部门法律层面，《物权法》第四十二条规定了基本征收制度；而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中则明确了国有土地上房屋征收所带来的一系列详细制度设计问题。上述法律制度自上而下的设计，完整清楚地反映了私人财产权是如何通过行政征收完成不动产物权变动的。
第一个问题是因征收导致的物权变动时点的判断，即因征收行为，物权何时发生变动？
研究此问题的意义在于：因物权优先原则，物权变动的时点直接决定着很多法律事实和法律行为的分水岭、休止符和转折点：私法上，一旦发生物权变动，意味着原权利人的物上请求权终结，可能债权请求权还在；公法上，一旦发生物权变动，后续一切开发与建设将与前手物权的权利人毫无瓜葛。
关于物权变动的时点，《物权法》第二十八条作出了以下规定：因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。
那么，征收决定生效时间又是什么？
目前笔者能够发现的有三种观点：
第一种观点，人民政府在进行征收时，应作出征收决定，该征收决定送达被征收人时即发生法律效力，即行政行为成立生效之日起，不动产的所有权发生变动。（该观点是2009年《物权法》颁布实施前后比较主流的观点，目前仍然有许多行政法实务界人士特别是征收机关持有上述观点）。
第二种观点，片区征收决定通过公告送达生效不足以带来物权客体的特定化，必须等待土地四至明确或者城市住宅房屋分户到具体的面积明确，不足以一刀切来判断征收决定的生效即可带来物权的变动。（来源于民法学者精细化的考量，其着力点在于物权客体的特定化）
第三种观点，因征收导致的物权变动应当符合行政法基本原理，凡有征收必有补偿，无论通过协议或者决定的形式确定补偿价值，补偿是否确定且支付或者安置到位应当视为征收决定生效所附条件，条件成就方可生效。（我国台湾地区土地征收条例第21条亦有类似观点，普遍观察大陆法系土地征收法律、法令，此乃公权进入私权的应有之义，但实践中具体判断仍然有难点。参考耿宝建：《国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题——从三起公报案例谈起》
第四种观点，有学者提出必须涉及土地不动产利益无提起行政复议或者诉讼之可能的情况下，即司法最终裁决已经经过的情况下方可迟缓公权力肆意践踏私人权利之脚步，方可认为征收决定最终生效带来物权变动。（该观点似乎来源于江平先生于2010年在某杂志的一篇采访报道，后经部分民法学者予以发挥，时正值一些暴力拆迁事件频出，土地财政登峰造极，权利保护一时间或有警钟长鸣之意，摘自程啸：《不动产登记法研究》）
上述观点，不再逐一评价，需注意的是，我国《物权法》从未将因征收导致的物权变动时点定义为“征收决定作出之日”而是明确为“征收决定生效之日”；从法律行为的属性来看，作出显然不能等同于生效。行政法实务界通常理解“行政行为作出之日起即行政行为生效之时”，那么“征收决定系行政行为，同理征收决定生效即大致等同于征收决定作出之日”。
这种观点过于简单粗暴。
我国行政行为概念较为松散，作为行政处分的行政行为更接近行政法律行为概念，而似乎在行政法律行为概念上没有民事法律行为的种类丰富——比如，有无考虑过行政征收其实也是一种既可以附条件也可以附期限的法律行为？
再比如，再往前回溯，为什么会发生征收？
因为公共利益的需要，政府需要从私人权利中分离出作为公共行政的所有权和使用权。那么为了这个公共利益的需要，是否一定需要采用单方性、强制性的行政征收决定？
如果按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法逻辑，则当然需要。但是比照域外立法和司法实践，未必达成行政目标非经行政手段而不可为。实际上，大部分采用协议方式已经在突破成文法规定，各地如火如荼开展的“协议拆迁”在集体土地转为建设用地的过程中早已突破现有《土地管理法》的征收决定先行的制度规范，这不能否认其“存在有其合理”的经济性。
因此，既然有大量公私协议行为进入征收征用等行政管理目标的领地，那么，行政征收决定也未必绝对必须成为法定前置条件——这无论在实践还是理论中都是说得通的。
既然如此，又何必非要强调征收决定作为行政行为的公法绝对属性——既然存在协议议价的可能，就有民事双方性的特征，就不容忽视民事法律行为生效的权利义务之统一。也就是说“有征收有补偿”这句话虽然是公法原理的修饰前提，同样也意味着民法理论中“使用者付费”原则与之达成了跨越法域的统一。
以上内容在实践中容易止步于民法教科书之物权法编的只言片语、也止步于行政法教科书之行政征收决定一章节的只言片语，鲜有人深究。今日遐思如此，结合案例揭示该问题的困惑对实践争议所造成的影响：
首先，征收行为带来的物权变动对公法影响。
实践中容易采用第一种观点，试图从物权变动后原权利人失去物权就失去了诉权的角度进入一个裁定驳回起诉或者不予立案的领地、并提炼了这样的一条裁判规则——因征收决定已经作出，原权利人不再是土地或者房产的使用权人或者所有权人（物权变动后原不动产的所有人或者使用权人自然失去与案涉争议地块或者房屋的物权关系），因此后续土地出让、新业主的规划许可等行为均与之没有法律上的利害关系，而不问该原权利人是否已经完成补偿、是否补偿问题已经诉诸于法院司法解决以及解决的程度如何。
上述裁判规则较为普遍。
随机在裁判文书网检索的一篇二审行政裁定书中就有如是观点：在【（2018）鄂01行终587号、陈爱华诉武汉市国土资源和规划局履行法定职责案】中，法院认为，征收决定一经作出即有行政行为公定力、确定力、执行力，作出后对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力，并直接导致物权变动的法律效果。“本案中，武汉市硚口区人民政府于2014年3月29日作出硚政征【2014】2号《房屋征收决定书》，该征收决定作出后在未被依法撤销前均具有公定力，根据前述查明事实，该征收决定并未被依法撤销，故陈爱华与后续的国有建设用地使用权出让等行为不再具有利害关系，其向市国土规划局提出的要求审核涉案地块是否具备挂牌出让条件的申请，没有事实和法律上的权利依据，其起诉要求市国土规划局履行相应职责不符合法定起诉条件。”
而根据裁判文书中所载事实，原告起诉时征收决定和针对原告的补偿问题均正在诉讼，如果按照前述第二、第三、第四种观点，原告的不动产权物权尚且未发生变动。
笔者认为，如果将诉的利益与物权变动问题挂钩，则无法自圆其说；第三种观点就是最高法院部分法官的观点也是行政法学界能够从原理上说清楚的观点，但最高法院又在《适用解释》中自缚手脚，非要区分物权关系和债权关系来判断利害关系，难免自相矛盾，也容易在实践中让基层司法机关无所适从。
实际上，即使物权未发生变动，类似武汉这个案件的基本情形也在实践中时有发生，原告与后续开发建设行为不存在法律上可保护的利益，但其就自身补偿问题仍然有捍卫自身物权的请求权基础。是以，裁判理由引用《物权法》第四十二条予以说明其与后续开发行为没有利害关系并不妥当，应当还是回到诉的利益本身解决问题。
随着2018年行政诉讼新司法解释出台，对于利害关系及原告资格的认定原则上承认民法上的物权关系而不认可债权关系（《适用解释》第十二、十三条），这个观点成为主流观点还是比较危险的，理由如下：
笔者认为，有关原告资格的松紧和门槛问题，应当通过利益衡量理论而不应当只是考虑法院的工作量和法官的个人情怀与喜好来确定行政诉讼中原告资格的判断，正如杨建顺教授所言：“要慎用保护性规范或者反射利益等理论来限制原告资格”。这样看来，2018年《适用解释》中两个条文分别阐述物权关系中的相邻关系人和普通债权人的原告资格的有无，容易造成实践中的误导。其实，无论物权关系还是债权关系，只要有在司法途径中获得法律保护之必要，就可以确定原告资格，而这个“必要”来源于法律本身。
仍然回到《国有土地上房屋征收与补偿条例》上来：既然规定了承租人、实际经营人的停产停业损失应纳入补偿范围，但确定“被征收人”身份却仍然锁死在物权所有权人身份上，从而形成一个尴尬的境地——有权利的承租人无权起诉，有权利的物权关系人无心为承租人利益主张，从而引发矛盾。建议未来修改该条例，行政法和民法学界能够为利用不动产、使物权的使用价值发挥到最佳状态的承租人适度放开直接补偿议价权限，同时赋予其直接主张权利的行政诉讼原告主体资格。
如果是这样，后续被征收地块的开发利用等一系列行政行为自然与征收项目无法律上关联，根本无须通过物权变动的时点确定原告资格的分界点。这样，拿不到补偿款或者不满意补偿款的原告，只需诉的利益一项即可被认定为对后续出让、建设、规划许可行为无诉权，何必顾虑物权变动的原则。
其次，征收行为带来的物权变动对民法影响。
关于作出征收决定后、征收范围内的房屋在平等民事主体之间的位次及权利属性变化则更加复杂。回到大民法的框架中，至少包括以下几个问题：
第一，补偿协议的合同属性带来双务履行的抗辩权问题。
一般补偿协议都包括了支付价金或者安置房源的交付方式和交付时间；当然也包括了腾房日期。政府作为合同一方总是在关键时刻善于运用行政权到点进行强制清退，理由总是协议上印着的“被征收人到期拒不腾房的，将无条件进行清退”这句话，征收单位往往忽视了一个民事诉讼的基本原理——平等民事主体之间即使诉争于诉讼也不可采取司法机关才具备的暴力手段进行私力救济。同样，一旦价金不支付或者不按时支付，作为合同的另一方当事人当然具备合同法上的同时履行抗辩权，甚至是先履行抗辩权。回归到上文提到的武汉那则案例，站在老百姓的角度，没有给我补偿或者我对补偿不满意，凭啥说我没有物权？
如果关注过去的新闻，不难发现许多抗拆的勥人手持的新华书店法律手册除了母法还有一本物权法，再次印证了物权的绝对对世权其实深藏于这些群众的内心渴望，并不是法学家们的凭空捏造。此时如果认为征收决定作出后，这些房子和地不再属于自己，无论理论上还是实践上还是情感上，都无法让被征收人接受；基于物权大于债权的基本民法原理，失去了物权保障的债权请求权（要求政府支付补偿款等）又如何实现？
在民事法律制度中，担保制度是人类伟大的发明，债的担保也包括了物的担保，而被征收的不动产呢，既不能设定担保确保政府补偿的顺利实现，又不能有效控制物权客体的有效性，唯一的救赎只剩下了——行政复议或者行政诉讼。于情于理，都不应该说未完成补偿的被征收不动产已经完成了物权变动。
第二，从征收决定作出到被征收人最终腾空搬离这一时间段所产生的民事法律责任归属问题。
实践中，一个规模地块的地上附着物的民法关系是极其复杂的，如果一刀切认定政府在作出征收决定后一律取得物权，那么那些仍然生活在被征收房屋内的“七十二家”房客怎么办？这段“非常时期”内发生了地上附着物坍塌致人损害谁又是责任主体？不能谈权利大家都说“是我”，谈责任大家都沉默。一旦政府被推定为征收决定一经作出就取得被征收土地及其土地上附着物、建筑物的所有权人，比照一般侵权法规则，恐怕责任无法逃避，但因此一旦承担责任亦是对财政负担以及征收项目经济原则的损益行为。
第三，征收决定作出后被征收人出卖房屋的买卖合同、租赁合同的效力、履行等等问题。
在【（2014）成华民初字第2167号、石文芬诉成都市新客站城际商旅城管理委员会房屋买卖合同纠纷案】中，民事法官认为，“在涉及《房屋征收决定书》的生效判决未被依法撤销之前，该决定书对征收范围的房屋和土地征收是有效的。现《房屋征收决定书》已于作出之日发生效力，对征收范围的房屋和土地完成了征收，争议房屋所有权已经转移至征收人成都市成华区政府名下。原告对争议房屋的所有权在生效的征收决定作出后已归于消灭。故原告作为被征收人已丧失争议房屋的所有权，被告亦丧失争议房屋全部权利。”
本案的背景是，相关征收决定已经被生效行政判决认定有效，故此可借鉴第四种观点，经过裁判之后应当认定原权利人已经丧失物权不得再按照之前的民事协议安排主张民事权利。
但如果没有完成补偿呢？在征收决定作出后、被征收人转让转卖房屋的行为是否承认其民事合同的效力？
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，禁止在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。上述规定符合征收原理，即，需要锁死征收时点以确保被补偿标的价值恒定。
但上述行为只是禁止了不动产本身增值行为而没有禁止买卖、租赁等商事行为。举一例，文创园区的几百户租户在征收决定作出后、补偿到位前仍然在继续经营。如果按照第一种观点，征收决定作出后物权便归属于政府，岂不是政府理所当然成为园区管理人、收取租户的租金？政府显然没有富余的能力和精力承担一个复杂征收项目的物权所有权人应当承担的管理者责任。征收项目时间跨度可长可短，聪明的地方政府应该都会在征收公告中设定一个征收决定生效的时间，以个案具体问题具体分析，懂得官民合作的分寸感。
这样看来，第一种观点越来越站不住脚：也许在行政诉讼的视阈内，第一种观点是自恰的；但在民法实践中，它也许就是不堪一击的；很多时候，民法、行政法的条块割据带来的这些问题，都没有作通盘的考虑。
经过上文的分析，对于因征收产生的不动产物权变动应当跨越民事、行政作深刻研究。至此评价目前已经提出的四种观点，笔者更倾向于征收决定的生效应当根据具体征收案件个案确定生效条件和生效时间，比如设定百分之九十的被征收人已经完成了征收补偿后方为生效，这样便于实践中统筹安排行政法律关系和民事法律关系的稳定性，争取调动各方利益的最大公平合理因子，共同完成公共利益目标。
“当代中国土地规则政策的形成过程中，行政诉讼等司法装置对公共政策起到的形塑功能十分有限”（摘自卢超：《规制、司法与社会团结——美国土地开发负担政策的考察》），话虽如此，规制性征收这种时髦玩意并不为地方政府所完全信服，但至少可以揭示的是——法院在设计征收经济方案客观上不可作为，但可以为将来的征收经济方案提供设计改进措施，这些措施体现在裁判观点上——
这些裁判观点不仅需要体现公法的理念还要保证民法的理念，归根到底保护公共利益还是为了实现人的个体价值，因此跨越公私两极的解题思路应当成为解决疑难法律问题的首要方法。
第二个问题——谁是“被征收人”？
通常情况下，“被征收人”等于“产权人”，也就等于“补偿权利人”。目所能及的大陆法系立法体例中，大体如此规定。理由全因“政府征收”行为构成不动产物权变动的形式之一，其给予所有权人的补偿就是物权对世权和绝对权的高度体现。
在民法领域，物权和债权两大体系泾渭分明，而依据传统债法原理，由于债权具有相对性和请求权的性质，不像物权那样具有排他性，也就带来债权权利不参与设定在物权法体系内的政府征收行为的补偿体系。
然而实践中，最难处理和最容易带来民事、行政争议以及各方利益反复纠葛交叉的疑难问题是：征收案件中，承租人是什么角色？承租人是否可以就特定补偿利益比照“被征收人”地位？如果按照经典物权债权两分法理论，即使到了公法领域，承租人利益作为债权的请求权，也难以得到保护。
但是，经济发展带来的租赁关系物权法思潮出现，而现实经济现象中，地产租赁的发展也不容小觑，如果再把租赁关系仅仅作为普通债权关系、承租人仅仅作为普通债权关系人，那么一旦发生政府征收，无论从公允的角度还是现实矛盾解决的角度，排除承租人征收利益的保护，都是不恰当的。
笔者近期服务于一件征收项目，被征收地块上不动产的利用情况如下：被征收地块恰好产权人并不实际在此地经营，而是与某商业地产租赁公司签订租赁合同，由该公司对整个产业园进行租赁并进行装修和物业管理，同时约定由该商业地产租赁公司包装该园区后进行招商，二次出租给小租户。故此，该被征收地块上存在一个产权人、一个大承租人、以及数目庞大的“小租户”即大量次承租人。因政府规划教育用地而征收该地块，上述大小承租人是否有补偿利益以及补偿利益如何与产权人进行分割成为多方利益博弈的对象，然而实践中各地对于此类情形有的并未制定相应规范，需取决于具体征收项目的具体补偿方案的设计。
笔者相信，此类问题一定是民法中物权法和债法交织、民法与行政法交织的难题，要想把道理讲清楚并非易事，笔者首先尝试从历史沿革中找寻我国动拆迁以及政府征收行为导致的“被拆迁人”和“被征收人”范围的变化，从而探寻承租人纳入“被征收人”范围的可能性。
一、回溯：已废止的《城市房屋拆迁条例》曾经列明承租人享有部分拆迁利益
原《城市房屋拆迁管理条例》有以下条文涉及承租人拆迁补偿利益：
第二十七条 拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。
被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。
第三十一条 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。
在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。
搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第三十三条 因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。
据此，在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代该条例之前，承租人特别是非住宅房屋的承租人至少享有包括因“买卖不破租赁”原理带来的产权置换后继续承租的权利、临时安置补偿费、甚至是停产停业损失。
二、《征补条例》仅明确了房屋所有权人为被征收人、并未明确承租人的补偿利益
而现行有效的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所有与补偿利益和项目有关的措辞一律以“被征收人云云”为准，明确了被征收人的唯一范围为房屋的所有权人。
即该条例第二条，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
编写单位为原国务院法制办农林城建资源环保法制司、原住建部法规司及房地产监管司所编写的《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》一书中提到的此条制定目的：“只有切实保障被征收人的居住条件有改、生活水平不降低，按照市场价格进行评估确定货币补偿金额……才能最大限度地维护好被征收群众的利益”。
美国行政法的鼻祖人物古德诺有句名言：“行政法是动态宪法”。这句话侧重点在于“动态”二字，它在一定程度上也揭示了行政法总体系服务于、贯彻于宪法宗旨，但在一定时期内它必然有其服务于当前、当下行政管理目标的灵活性和适应性。《征补条例》出台前夕，正值中国房地产甚嚣尘上之时，各地爆发了一定程度上影响稳定大局的暴力强拆事件，这就是该条例出台前的背景。结合条例起草单位所作释义更能够感受到顶层设计中对当时特指住宅的产权人利益保护的殷殷之意。
三、《征补条例》实施后非住宅承租人利益保护的必要性与重要性
（一）城市更新由“住宅征收项目”逐步过渡到“非住宅征收项目”
按照都市更新的顺序，早期一定是先将历史性的老旧住宅更新为“商品房”，待城市土地愈加金贵紧张后再动迁城市规划区内的厂房，但无论哪种规划意向的变化，都较少涉及商业租赁关系，原因很简单——当时商业地产是城市更新的结果而不是城市更新的对象。而近年来，随着环保政策需要带来厂房搬迁、商业区的集中整合调整，2011年左右的商业地产迎来了自身命运的终结——被征收，于是带来《征补条例》实施时所没有大量发生的商业地产征收现象——第二轮的都市更新目的与第一轮以发展商业地产为主导的都市更新目的截然不同，此类更新后的项目往往是城市绿地、教育设施等以提高城市文明程度、宜居水平为目标的征收项目，这在大城市尤其明显。
（二）承租人在非住宅征收项目中现有补偿利益不符合“适当补偿”原则
虽然公益非住宅征收项目周边民众并不反对，但2011年的《征补条例》侧重点在于住宅产权人的补偿利益保护，这一立法倾向导致整部条例对非住宅征收项目的不够重视，也导致了此类征收项目“法律工具箱”不够用——特别是有关商业经营承租人利益的保护几乎等于空白。
于公法适当性而言，“完全补偿”通常被“相当补偿”所取代，这是公法与民法在损失补偿上的巨大差异。考察损失范围，学界有积极损失和消极损失两种区分法，目前法律所允许的补偿范围结合相当补偿原则，应当仅局限于包括土地价值、营业、搬离费用等既已发生的损失，并不包括未来可期待的营业规模减少以及无形资产损失甚至是搬离旧地导致的环境适应心理损失。
突如其来的征收行为会为给非住宅房屋的经营承租人带来哪些损失？结合《征补条例》的补偿范围，至少应当包括承租人所负担的室内装饰装修价值、机器设备等搬迁费用、停产停业损失等等。尽管如此，如果一些商业租赁项目的运作周期是二十年，如果在承租的前五年即发生征收，其投资失败的风险相当巨大，可能前三年因装修而不能营业、转眼刚装修好即面临征收。
所以，承租人未来经营损失的适当补偿也值得修法时予以一并照顾并考虑；当然，对于消极损失，现行法律没有规定的情况下不再深入探讨；仅就法律规定可以给予的积极损失部分，由于没有对应的实施细则导致实践中这块的利益保护也十分混乱而无序。
（三）室内装饰装修作为添附在《物权法》上欠缺私法支撑
由于添附制度在民法中既古老也复杂，本文仅讨论租赁关系中出现的室内装修添附。民事司法实践中，对于善意添附的装饰装修，一般认为有约定的从约定，没有约定的按照租赁合同自然届满终止、提前解除、合同无效三种情形进行区分处理。其中涉及政府征收的情形是：租赁合同因征收行为发生，导致不可抗力带来双方合同的提前解除，由于双方均无过失所以法院一般也会采用公平原则进行分配。
在民法领域，尽管《合同法》（第二百二十三条）、《担保法》司法解释均有涉及添附的一些规则，但是作为物权制度的添附居然非常遗憾地从现行有效的《物权法》中消失了。一旦发生征收，由于涉及房屋的所有权人、创造添附价值的承租人、拟进行补偿的征收单位这三方利益，添附如何作为补偿利益在公法和民法之间公允进行安排，成了实践中的难题。
在行政法领域，从补偿合理性考虑，越来越多的审判实践会考虑经营房屋的承租人室内装饰装饰部分的补偿价值，比如（2017）最高行申5723号案件的裁判要旨、再比如在蔡小雪、郭修江所著《房屋征收案件审理指引》一书中均认可承租人因承租房屋被征收造成室内装饰装修价值应当补偿给承租人（第193页）。
看似民法、行政法都很清晰的处理方法，但由于租赁关系仍然在我国民法体系中被认定为债权关系，并未作物权化处理，《物权法》没有给予租赁关系物权化的要素条件，也没有给出基于租赁产生的添附应当如何分配，再次面临“法律工具箱空了”的困境——即使租赁合同约定了分配方式，承租人仍然有拒绝按照租赁合同进行分配而直接向征收主体主张此类补偿。
（四）各地对经营房屋承租人停产停业损失补偿方式和标准参差不齐
尽管《征补条例》第二十三条通过普遍授权的方式将停产停业损失这一项可能涉及承租人补偿利益的权力安排下放给了地方，由各地自行把握并制定实施细则（对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定）。但笔者经过检索，并结合实际情况，仍有地区并未制定细则，已经制定细则的地区有关停产停业损失的计算也并未考虑到承租人利益；同时各地的补偿标准所依据的计算方法也大相径庭，可操作性也是参差不齐。
较好的是《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》。具体在上述办法的第九条规定，生产经营者承租房屋的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费；没有约定的，由被征收人参照本办法规定的标准对生产经营者给予适当补偿。类似规定的还有重庆市和吉林省，有关停产停业损失除了补偿被征收人，也补偿当被征收人与实际生产经营者不是同一主体的承租人。
但考虑到具体补偿标准和计算方法，实际上又不那么“公平”。目前，各地的计算方式大致有以下三种：
一种是按照房地产评估价值的比例计算方法，比如重庆市为6%，上海市为10%；至于这其中如果产权人和承租人各自都有经营行为，应当如何进行调配区分，没有细则对应。
一种是通过纳税及社保缴纳情况回溯，比如贵州省规定，被征收人能够提供税务部门出具的应纳税所得额证明的，按照上一年度月均应纳税所得额计算每月的经营性损失补偿；被征收人不能提供税务部门出具的应纳税所得额证明的，经营性损失补偿标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、房屋被征收前的经济效益等因素制定。被征收人能够提供向社会保险经办机构缴纳社会保险费凭证的，按照上一年度本单位职工月均工资总额计算每月的职工失业补助。
还有一种是公式法，比如北京市，非住宅房屋停产停业损失补偿评估的计算公式为：停产停业损失补偿费=（用于生产经营的非住宅房屋的月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助）×停产停业补偿期限。
以上方法还可以给予当事人梯度选择，比如上海市，既可以采用10%一揽子解决，也可以选择通过提供上一年度营收依据供评估机构同时加以测算。
但无论以上哪一种标准都不足以成为承租人利益相当保障的完美标准。上述制度的缺陷是显而易见的：
各地最终还是被征收人参与谈判、参与确认评估结果，承租人如何补偿，是否可以越过被征收人直接与征收单位对评估结果发表异议？目前从《征补条例》来看，答案是不能。这是第一个被动局面和利益架空点。
此外，各地补偿标准中总是使用了“承租人参照、比照被征收人标准；与被征收人有约定的从约定”这样的字眼，并没有把承租人作为独立被补偿对象进行区分对待，在实际征收工作中就有可能被随意对待；且极其重要的是——即便承租人和产权人在租赁合同中约定了补偿利益的分配，但是补偿利益的范围非合同双方所能预见，故此约定有可能无效、有可能约定不明，而征收单位若置之不理而以租赁合同中补偿利益的安排为评估依据，公法行为的强化再次加深了承租人补偿利益的显失公平性。
（五）承租人在征补行政程序中丧失对等程序参与权
《征补条例》给到了被征收人在评估程序中多重程序救济权，包括对评估机构的选定、包括对评估结果的复核、也包括最终使货币补偿还是产权置换的选择权，而承租人在上述行政走程序中什么参与权都没有。
也许征收程序中承租人听到的最绝情的一句话就是征收部门对他说：“我只跟被征收人谈，不跟你谈”。
（六）承租人“有权利无救济”，行政诉讼诉权受到限制
除此之外，承租人的救济权也处处受阻，在民事诉讼中，通常认为承租人仅可以就租赁合同本身主张权利，而不得就征收拆迁安置补偿利益的公法源头分配提起民事诉讼，除非租赁合同约定租赁关系双方有关于拆迁安置补偿利益的内容。
在行政诉讼中，承租人原告资格问题在2018年2月8日《行诉法适用解释》中原则上予以否定，重申了物权权利人的原告资格。在（2017）最高法行申4160号案件中，该合议庭否认了承租人原告资格问题。但在（2018）最高法再150号案件中，该案的合议庭却认可了承租人的原告资格问题。
需要说明的是，承租人如果因补偿问题得不到解决而遭遇政府直接强拆，在（2018）最高法行申9275号案件中，对于此类情形，最高院明确了其在财产直接损失上的原告资格。
地方上，笔者观察到湖南省高院2017年作出的（2017）湘行终411号行政判决给到了承租人可以请求撤销绕开承租人所签订的补偿协议的诉权；至于其他省份，两种裁判方式均有，并未完全统一。且从最高院本身不同裁判结果来看，这也在一定程度上加深了此类案件的“同案不同判”。
（七）承租人利益保障不到位导致多方利益纠缠拖延征收进度损害公共利益
如果说上述（一）-（六）项从迫切性上看是站在承租人立场上维护个体权益，但透过现象看本质，承租人利益保障的不到位最终伤害的还是公共利益。凡为人必自保，有道是人不犯我我不犯人，人若犯我我必犯人。当承租人利益得不到保障时，承租人虽手无寸铁但实际占有使用着被征收不动产，承租人不高兴了自然拒绝配合入户调查、拒绝搬离、与所有权人因拆迁利益而眼红开撕，弄得征收办不好收场的案例不少。
谈，倒是可以解决很多问题；但笔者参与的此类谈判，无论是站在政府的立场、还是站在当事人的立场，大家都想坐下来解决问题，但都苦于没有放之四海而皆准的规则可供适用，谈判多次反复，彼此猜忌，直至形成僵局拖延征收进度。征收项目时间节点的不断后移，从宏观视角看，所需的预算和准备金都会不断增加，损害的不是公共利益又是什么呢？
所以，无论从个体权益保护还是公共利益出发，承租人的补偿利益保障还真的到了非要法律予以进一步修改明确的地步。但是，由于纠结了民法上租赁关系、物权关系；以及民法本身与公法的交叉，很多人都头疼，不知如何处理。
笔者大胆假设，小心求证，从以下几个方面试图多次在民法和行政法之间顾盼回眸，找到一些“锦囊”：
——借助民法上租赁关系物权化理论对现有不动产租赁权利强化物权保护，进而强化行政诉讼诉权保护。
不动产租赁本身就涉足于物权和债权之间，曾经一度被质疑是物权关系。可是，不动产物权的公示公信原则上以登记为要件，未经登记的作为债权处理天经地义。然而就德国民法沿革来看，上个世纪中叶，学者们就开始呼吁租赁物权化。特别是在土地私有制情况下，所有权的绝对性、对世性、支配性简直了，承租人地位低下，一旦物权攻击债权，几乎没有反手余地。于是学者们指出：
所谓租赁关系的物权化，并非特指所有租赁关系均可以物权化，而是需要符合物权化的要件。其中，土地租赁权虽然具有债权性质但是通过对其存续期间的保护与延长、通过赋予承租人对抗第三人的效力、通过赋予其转租自由、通过赋予其租赁期届满后的优先买取请求权等方式使得土地租赁权物权化。我国《合同法》上最明显的对租赁物权化保护的例证就是“买卖不破租赁”制度。
笔者的灵感正来源于此，根据长期土地租赁关系的物权化倾向，就不得否认长期不动产租赁关系中的承租人行政诉讼原告资格地位，这与《适用解释》中“原则上原告为物权权利人”的观点亦不矛盾。当然，并不是所有的承租人都具备这样的资格，应当进一步限定为以长期不动产利用和使用为目的的承租人特别是商业租赁的承租人具备这样的原告资格，当然短租甚至日租承租人则不具备这样的公法保护之必要。
同时结合“买卖不破租赁”民法原理，实际上政府征收行中也可将政府拟定为不动产的特殊买受人，无论如何也应当确保承租人不减损相当财产利益。故此，原《城市房屋拆迁管理条例》有类似条文规定，包括拆迁人需要为承租人安排安置房源重新签订租赁合同；这些条文被有的地方政府所指定的实施细则所继承，本是好事，应当进一步推广，但不知为何《征补条例》将这些条文排除在外了。
——笔者对与之有关的几部重点法律的粗浅修改意见：
1、对《物权法》：进一步明确不动产租赁物权化的条件、增加添附制度一章，也可以考虑整合当前与土地有关的其他用益物权，包括土地承包经营权，使得不动产上的一切他物权和不动产经营性租赁权有物权保护的权源依据。
2、对《国有土地上房屋征收与补偿条例》：区分住宅和非住宅房屋征收不同的补偿标准，修正该条例主要侧重于对住宅征收的调整；将补偿权利人的范围进行调整，加大对物权化的租赁权利人的征收利益保护；赋予部分承租人参与室内装饰装修以及停产停业损失等动态补偿项目的议价权及其他征补程序的参与权（参考我国台湾地区“都市更新”及“土地征收条例”，“公听”会均要求通知除了所有权人之外的其他被征收当事人）；确定涉及多方利益协商不果之后应当及时作出补偿决定的时机和条件；确立属于承租人补偿利益的应当直接支付给承租人的条款，而无论租赁合同是否约定利益分配方案，以减少因征收引发的民事争议；对停产停业损失的计算应当确定国家层面的最低标准，授权各地区制定不低于于国家标准的灵活补偿标准，维护不动产实际经营人的经济利益。
3、对地方结合本地区实际制定法规、规章、规范性文件的总体建议：总体把握公平、合理、公开补偿的基本原则，没有什么是不能够做好的工作，关键看政府是否有决心去做这些工作。
最后对司法及裁判的建议：希望行政案件一并审理民事争议这个制度不要休眠，各业务庭室不要相互推诿、互推案件就可以了。