作者：金茂律师事务所  张莹琳 律师

一、问题的提出

土地归集是城市更新项目的先决环节。上海存量土地权属结构复杂：国有土地与集体土地并存，出让与划拨用地混杂，公有住房承租权大量存在，历史遗留未确权及共有分散的情形亦不在少数。将分散于各主体手中的土地及房屋权利归拢至单一实施主体名下，是整体开发的物理前提，此即“土地归集”。

归集并非市场主体可自行取舍的安排，而是法定环节。《上海市城市更新条例》（2021年9月1日施行，下称《条例》）第二十五条要求更新统筹主体根据区域更新方案，组织开展产权归集、土地前期准备等工作。归集路径的选择直接决定项目的合法性基础、实施成本与推进周期。本文围绕三种归集路径的界分、归集后的供地与成本统筹、实务风险与应对依次展开。

二、土地归集的三种法律路径

（一）房屋征收：以公共利益为前提的公权力路径

征收是强制力最强、适用边界也最为严格的归集方式。

1．法律依据与适用情形。

《民法典》第二百四十三条确立征收的基本规则：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收组织、个人的房屋及其他不动产。

《条例》第三十一条将该制度引入城市更新场景，明确为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，可以依法实施房屋征收，并须遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，广泛征求被征收人的意愿。具体可征收情形由《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）第八条列明，涵盖国防、基础设施、公共事业、旧城区改建等事项；征收的决定程序、补偿规则与强制执行，则适用国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的规定。

2．效力链条与强制力。

作出房屋征收决定的区人民政府依法对被征收人补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的期限内完成搬迁；逾期不搬迁，且不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。该强制力为征收所独有，亦构成其最严格的适用前提——非因公共利益不得启动征收；公共利益之外的权利归集，只能回到协商路径。

（二）协议收购与权益转让：市场化的主渠道

对不具备强制情形的项目，协议方式是主渠道。《条例》第三十条规定，确需搬迁业主、公有住房承租人的，经协商一致应当签订协议，明确房屋产权调换、货币补偿等方案。与之衔接，《条例》第四十一条允许物业权利人通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体办理存量补地价和不动产登记；第四十六条进一步授权经市人民政府同意的市场主体，归集优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权。

协议路径的优势在于效率与灵活：补偿标准可协商确定，周期相对可控，且不受公共利益要件的约束。其短板在于欠缺强制力，遇个别权利人拒不配合即陷入僵局，须借助公房更新协议的生效机制（见下文）或者其他路径作为补充。

（三）土地收回：低效产业用地再开发的行政路径

针对低效产业用地，还存在第三条路径——土地收回。其上位法依据为《土地管理法》第五十八条、第六十六条：第五十八条列明收回国有土地使用权的法定情形，包括为公共利益需要使用土地、为实施城市规划进行旧城区改建确需使用土地、土地有偿使用合同约定的使用期限届满未续期或者续期未获批准、因单位撤销迁移等原因停止使用原划拨土地等；第六十六条规定集体土地使用权的收回情形。就闲置收回而言，原国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条明确：未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

上海在此基础上编制《低效产业用地再开发政策工具箱》，已迭代至2.0版（沪规划资源产〔2025〕322号），现行12大类、32小类政策工具，逐项列明法规依据、适用情形、操作路径与责任部门。工具箱中土地收回的触发情形多元：企业原因闲置满两年的无偿收回、产业结构调整淘汰落后产能、单方或协商解除出让合同、土地使用期限届满未续期、公共利益收回、土地置换等。各情形的共性在于，以政府土地管理权的行使为基础，推动低效用地的重新配置。

（四）三种路径的比较

（五）需要特别展开的问题

其一，公有住房承租人的搬迁是上海实务中的特有难点。

《条例》第三十二条为此设置专门机制：公有旧住房拆除重建或者成套改造的，公房产权单位与承租人签订更新协议或者调整协议，签约比例达到百分之九十五以上的，协议生效；承租人不配合的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，区人民政府可以依法作出决定；当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不履行的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。“95%签约生效＋调解、决定、强制执行兜底”的双轨设计，为公房归集提供了区别于普通征收的独立路径；95%的签约临界点，也是项目推进的关键变量，应在前期即纳入签约节奏的规划。

其二，土地收回工具箱的适用边界。

工具箱条目繁多，但每一项均有明确的触发条件与操作路径，不得随意套用。尤须注意：无偿收回仅限于企业原因闲置满两年等法定情形，且须报经有批准权的人民政府批准，并下达《收回国有建设用地使用权决定书》；单方解除出让合同须以违约事实为依据，协商解除则应以补偿协商为前提。误用收回路径，同样面临行政决定被撤销的法律风险。

其三，征收与收购的边界不得混同。

非公共利益不得启动征收；协议收购亦不得变相强制，不得以“收购”之名行强制搬迁之实。两者混用，或者行政决定因欠缺公共利益要件而被撤销，或者协议因显失公平、受胁迫而被撤销或认定无效，均会构成项目的重大合规隐患。

三、归集完成后的土地供应与成本平衡

归集完成仅解决权利集中问题；土地能否供应、成本能否平衡，最终决定项目能否落地。

（一）差别化供地的两条主线

沪规划资源更〔2025〕281号文（2025年7月24日施行）第八条确立了差别化供地框架：城市更新项目按照批准的控制性详细规划，采取“收储、收回再供应”与“存量补地价”两种方式。已纳入旧区改造范围或者涉及商品住宅开发建设的项目，应当通过收储、收回再供应方式实施，供应方式包括出让、租赁、作价出资（入股）、划拨；符合条件的项目（如“两旧一村”改造、风貌保护项目），经市人民政府同意，可以协议方式出让。权属清晰、具备独立开发条件的项目，则适用存量补地价，由实施主体补缴土地价款后办理不动产首次登记。

（二）成本统筹的四项制度工具

《条例》第四十一条、第四十三条提供四项制度工具，用于在归集成本与开发收益之间进行调剂：
一是组合供地。旧区改造、历史风貌保护、重点产业区域调整转型等情形，可以将更新项目与相邻地块组合供应土地，实现成本与收益的跨地块统筹。

二是扩大用地。边角地、夹心地、插花地等零星土地，以及不宜单独开发的储备土地，可以纳入相邻更新项目扩大用地、整体利用（281号文第十六条）。

三是容积率异地补偿与奖励。因历史风貌保护导致容积率受限的，可以实行异地补偿；新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以获得容积率奖励。

四是出让金评估扣减。补缴土地出让金时，综合土地取得成本与公共要素贡献确定（《条例》第四十一条）；281号文第十六条进一步明确，旧房屋拆除成本、土地平整费用以及无偿移交的公共要素土地与建设成本，可以计入扣减范围。

四、主要风险与应对

（一）主要风险

其一，路径错配。应当适用征收的项目采用了协议收购，遇权利人拒不配合而无法推进；非公共利益项目启动征收，行政决定存在合法性瑕疵。

其二，搬迁僵局。公有住房承租人、少数业主不配合，项目受阻于95%签约临界点或者个别权利人僵持环节，长期停滞。

其三，成本与合规风险叠加。存量补地价与收储在评估时点、税务处理、国资审批程序上存在差异，处理不当将引发成本失控或者程序违法。

其四，变相规避招拍挂。组合供地、协议出让若操作不规范，可能被质疑规避公开出让程序，触碰政府隐性债务、国有资产流失的红线。

其五，产权瑕疵。历史遗留未确权、共有产权分散、土地或房屋附有查封抵押负担，直接阻碍归集进程。

（二）应对措施

其一，尽调先行。全面核查权属底数、权利类型（所有权、用益物权、公房承租权、共有份额）、查封抵押负担及公房承租权分布，形成“归集障碍清单”，据此判断归集的可行性与周期。

其二，路径比选。建立征收、协议收购、土地收回的决策矩阵，以公共利益属性、权属结构、周期成本三项要素择定路径，并预设路径切换的时点与条件。

其三，程序与合同并行。协议收购须以书面协议明确补偿标准、搬迁期限、违约责任与争议解决机制；公房归集须规划95%签约的推进节奏，并预设调解、区政府决定乃至强制执行的启动时点；收储须落实国资监管与集体决策程序。

其四，守住合规红线。非公共利益不征收，协议收购不变相强制，协议出让须经市人民政府同意，杜绝政府隐性债务与国有资产流失。

五、结语

土地归集的实质，是权利形态的转换而非简单的物理腾退——将分散、异质的各类权利，转换为权属清晰、可供应的完整土地权利，征收、收购与收回不过是完成这一转换的不同法律技术。由此可作三点判断：其一，归集正从单一项目的交易安排，演变为区域更新方案下的系统性制度安排，更新统筹主体的引入，使归集从个别谈判问题上升为区域治理问题；其二，行政复议与行政诉讼环节对公共利益要件、法定程序的审查日趋严格，前端路径定性的瑕疵，将后置地暴露于行政决定的合法性层面，前端合规因此更具分量；其三，随着281号文等文件将成本扣减、容积率转移、组合供地等工具制度化，归集的经济可行性愈发依赖政策工具的精细化组合运用，法律路径的设计与成本测算已不可分割。对参与更新项目的各主体而言，归集方案应作为项目启动前最重要的基础性法律文件加以打磨——其设计水平，将在相当程度上决定项目的全周期表现。