4.3 个人破产制度尚未在全国建立的成因

4.3.1 个人信用体系尚不健全

我国个人破产制度迟迟未能构建的最大的顾虑在于债务人会利用个人破产制度达到恶意逃债的目的。[1]有成熟的社会信用体系是建立个人破产法律制度的前提，建立健全个人信用管理监督系统是构建个人破产制度的基础条件。凡是破产法律制度比较完善的国家，其社会信用管理体系和监督惩戒体系都比较完善。我国已有《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信机构管理办法》、《征信业管理条例》等法规、规章；中国人民银行征信中心的统计数据表明，我国大部分公民已有信用档案，仅2018年度个人征信中心查询次数就达到17.6亿次，个人信用体系建设已有相当规模。但是，现有个人征信平台由各部门或者不同行政系统分散性地建立，如法院系统的失信被执行人平台、银行系统的征信平台、土地房管部门和民政部门的征信平台等。我国尚缺乏比较完整、统一的个人征信平台及与此相毗连的大数据库，这势必影响个人破产制度的构建。

4.3.2 传统法律文化的束缚

传统法律文化对个人破产制度的构建与实施有较大影响。中华传统文化十分注重“守诺践约”，在此背景下，宽容失败、个人破产免责的理念很难被人们理解和接受。在传统法律文化中，“欠债还钱”是理所当然的，“父债子还”是经济活动中不成文的规则和默认的做法，“欠债不还”必然导致个人道德的否定性评价。总体而言，传统法律文化对债务人破产免责持“歧视”态度。如何使社会大众在意识层面扭转这样的态度，是一个非常棘手的问题。不解决这一问题，即使推出了个人破产制度，其实施也只能是纸上谈兵。

4.3.3 司法资源配置不足

多年来，我国法院系统存在案多人少的突出矛盾。我国人口基数较大，构建个人破产制度后，个人申请破产或者个人申请债务整理的案件数量必然大增，司法资源配置将更加紧张。另外，个人破产案件的专业性较强，而目前的法官队伍普遍缺乏审理此类案件的经验，这对司法实践中高效审理此类案件提出了挑战。

4.4 《深圳经济特区个人破产条例》的主要内容和创新

针对以上问题，《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称“《条例》”）对解决这些问题进行了初步探索，其主要内容如下。

4.4.1 适用对象

《条例》明确规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以申请破产清算、重整或者和解。主要考虑申请破产的自然人已经在深圳形成稳定的工作、生活和财产关系，与其相关的财产登记、社会保障等信息已基本完善。同时规定，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，也可以向人民法院申请对债务人进行破产清算，即债务人和债权人均可以向人民法院申请破产清算。

4.4.2 破产程序

《条例》规定破产程序分为破产清算、重整、和解三种：一是破产清算，即债务人通过破产清算程序，除依法保留的豁免财产以外，将全部财产分配给债权人用于清偿债务。经过考察期，遵守行为限制、没有破产欺诈的“诚实且不幸”的债务人，可以依法免除未清偿债务；二是重整，即债务人有未来可预期收入的，提出合理合法的重整计划方案，经人民法院批准后由债务人执行，以实现债务清理和经济重生；三是和解，即债务人通过庭外和解或者庭内和解，与债权人自愿就债务减免和清偿达成和解协议，法院依照法定程序对和解协议进行实质和形式的合法性审查后，对和解协议的效力予以认可，实现债务清理。

4.4.3 债务人行为限制

对进入破产程序的债务人进行相关行为限制，是国际通行的惯例，即债务人通过个人破产获得债务免责的同时，也将受到消费、职业资格、收入分配等相关行为的限制。《条例》主要从三个方面限制债务人行为。一是限制消费行为，第二十三条规定了八种禁止消费行为，主要参考《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》；二是限制职业资格，自人民法院宣告债务人破产之日起至依照本条例免除债务人未清偿债务之日止，债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务；三是限制借贷额度，进入破产程序后，债务人借款一千元以上或者申请等额信用额度时，应当向出借人或者授信人声明本人破产状况。

4.4.4 豁免财产

豁免财产是为保障债务人及其所抚养人的基本生活及权利而为其保留的财产。《条例》在对债务人行为进行限制的同时，参照美国、英国等通行做法，采取规定财产类别加封顶数额的模式。《条例》第三十六条列出了七种豁免财产类别，其中前两类的具体分项和各分项具体价值上限标准由市中级人民法院另行制定。同时规定，除勋章或者其他表彰荣誉的物品、专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金外，豁免财产累计总价值不超过二十万元，以保障债务人及其家庭在无房产情况下的一段时间内基本生活需要，包括租房费用、基本生活费用和基本生活资料。

4.4.5 考察期

自人民法院宣告债务人破产之日起至依照条例免除债务人未清偿债务之日止，为免除债务人未清偿债务的考察期限，即考察期。《条例》规定考察期为三年，考察期间，债务人应当继续履行人民法院作出的限制行为决定规定的义务，并履行条例规定的债务人其他义务，如果违反规定，人民法院可以决定延长考察期，但延长期限不超过二年。同时，第九十七条列举了八种不得免除的债务，第九十八条列举了六种不得免除未清偿债务的情形。此外，条例建立了鼓励提前清偿债务制度，第一百条规定了三种视为考察期届满的情形，即债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束考察期。

4.4.6 破产欺诈的处理

为避免债务人恶意逃避债务，《条例》设计了一系列制度：一是建立个人破产登记制度，及时、准确登记个人破产重大事项，并依法向社会公开个人破产相关信息；二是规定在人民法院审查破产申请时，发现申请人基于转移财产、恶意逃避债务、损害他人信誉等不正当目的申请破产的，或者有虚假陈述、提供虚假证据等妨害破产程序行为的，人民法院应当裁定不予受理破产申请；三是在人民法院已经受理但尚未宣告破产时，发现申请人有前述情形的，人民法院应当裁定驳回破产申请；四是债权人或者其他利害关系人在任何时候发现债务人通过欺诈手段获得免除未清偿债务的，均可以申请人民法院撤销免除未清偿债务的裁定；五是债务人违反条例规定，存在第一百六十七条规定七种行为的，由人民法院依法予以训诫、拘传、罚款或者拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.4.7 成立破产事务管理部门

将行政事务与审判事务相分离是国际上通行的做法，《条例》规定成立破产事务管理部门，承担破产办理中的行政事务，明确个人破产事务的行政管理职责由市人民政府确定的工作部门或者机构行使，主要职责包括确定管理人资质，建立管理人名册；提出管理人人选；管理、监督管理人履行职责；提供破产事务咨询和援助服务；协助调查破产欺诈和相关违法行为；实施破产信息登记和信息公开制度；建立完善政府各相关部门办理破产的协调机制等。

[1]《我国构建个人破产制度的现实困境与法治对策》李宏伟 河南省社会科学院法学研究所2019