作者：金茂律师事务所 史珂 律师
前言
随着碳达峰、碳中和目标的提出以及光伏技术的进步与成本下降，光伏发电项目已成为投资人关注的“新赛道”。2023年前三季度，全国光伏新增装机12894万千瓦，同比增长145%，其中集中式光伏6180万千瓦，分布式光伏6714万千瓦；截至2023年9月底，全国光伏发电装机容量达到5.2亿千瓦，其中集中式光伏2.95亿千瓦，分布式光伏2.25亿千瓦；2023年前三季度，全国光伏发电量4369亿千瓦时，同比增长33%。光伏发电行业实现“小—大—强”、“跟跑—并跑—领跑”的跨越式进阶。
基于光伏项目的蓬勃发展，本文将梳理总结光伏项目的类型，简析《光伏电站开发建设管理办法》，以期为投资人以及业内人士提供参考。
一、光伏项目分类
根据《新能源和可再生能源发展纲要》“...在2000年前完成西藏9个无电县独立光伏电站的建设，大力推广应用小功率光伏系统，建立分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站...”之表述，国家于1995年首次对光伏项目类型进行明确区分，提到了独立光伏电站、分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站的分类。此后由于各项光伏政策的出台，光伏项目类型名目用词不断增加，逐渐建立起以“集中式光伏电站”和“分布式光伏电站”为行业主流的分类方式。本文基于不同分类标准，对光伏项目的分类梳理如下：
1、集中式光伏项目与分布式光伏项目
依据光伏设备的架设地点和规模的不同，光伏项目可分为集中式光伏项目和分布式光伏项目。集中式光伏项目是指建设集中式大型并网光伏电站的光伏项目，这类项目旨在充分利用荒漠地区丰富和相对稳定的太阳能资源构建大型光伏电站，发电直接并入公共电网，接入高压输电系统供给远距离负荷，由电网统一调配向用户供电。集中式光伏项目的光伏电站投资较大、建设周期较长、占地面积较大。
区别于集中式光伏项目的大规模，根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第二条对分布式光伏发电的定义，分布式光伏项目是指在用户所在场地或附近建设运行以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施的光伏项目。这类光伏项目投资门槛低、建设周期较短、选址较为灵活且无需太大占地面积。
在分布式光伏项目中，根据投资主体的不同分为“自然人分布式”和“非自然人分布式”或“用户分布式”和“工商业分布式”光伏项目；根据多余电量是否上网分为“全额上网”、“自发自用，余电上网”、“自发全用”光伏项目；根据建设地点的不同分为“屋顶分布式”和“地面分布式”光伏项目。
值得注意的是，“屋顶分布式”光伏项目的数量及装机容量呈现快速、持续增长态势。2021年9月，国家能源局综合司公布《整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单》，大力支持和推进“屋顶分布式”光伏项目的发展。随着此类项目的增多，项目建设和运营过程中产生的法律争议也随之增加，笔者在后续的系列文章中将对此类项目的法律实务进行介绍。
2、单一光伏项目与多能互补光伏项目
基于单一太阳能光伏发电或其他能源形式互补发电的区别，光伏项目可分为单一光伏项目与多能互补光伏项目。多能互补光伏项目在利用单一太阳能光伏发电的基础上，结合其他能源形式，进一步提高发电能效和空间利用率。
1996年5月13日发布并实施的《中国节能技术政策大纲》中首次提及：“推广使用高效、低成本的中、小型光伏发电系统和太阳能风能互补发电系统”，太阳能风能互补光伏项目逐渐在沿海和西北、内蒙古等省区落地。除此之外，水光互补光伏发电示范项目也曾被纳入国家财政补助资金支持的范围。2023年7月，上海市发展改革委印发的《上海市2023年陆上风电、光伏电站开发建设方案的通知》显示，2023年上海市奉贤区、崇明区共申报4个渔光互补光伏项目，这类项目系在水域上方架设光伏板进行发电，下方发展渔业养殖，光伏和渔业相结合，做到空间上立体全方位利用。
3、离网光伏项目与并网光伏项目
依据发电电力是否与公共电网连接，光伏项目可分为离网光伏项目和并网光伏项目。离网光伏项目主要解决无电地区的用电问题，并网光伏项目在发电的同时，将电力与电力公司进行并网连接，可实现“自发自用，余电上网”或“全额上网”。并网光伏项目在解决自身用电问题的同时还可产生收益，已成为现下行业主流。依据并网条件的不同，并网项目还可分为保障性并网项目和市场化并网项目。
二、《光伏电站开发建设管理办法》简析
基于光伏项目的高速发展，针对集中式光伏项目，国家能源局于2022年11月30日对《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号，以下简称《管理暂行办法》）进行了修改，印发了《光伏电站开发建设管理办法》（以下简称《管理办法》）。由于光伏行业发展环境中价格补贴、行业管理、发展制约、行业监管等方面发生的重大变化，2013年出台的《管理暂行办法》与当前集中式光伏项目的建设和管理已无法适配。《管理办法》的及时推行旨在明确集中式光伏电站的行业管理、年度开发建设方案、项目建设管理、电网接入管理、运行监测等问题。（分布式光伏发电管理另行规定）
《管理办法》一共七章32条，除第一章“总则”、第七章“附则”外，第二至六章分别为从“行业管理”、“年度开发建设方案”、“项目建设管理”、“电网接入管理”、“运行监测”五个方面明确了集中式光伏电站的管理思路与要求，涵盖了光伏行业涉及的各类主体的职责要求，也覆盖了光伏电站建设及运营全生命周期的管理要求。《管理办法》自2022年11月30日起施行，有效期5年。
1、政府管理
《管理办法》第二章“行业管理”及第三章“年度开发建设方案”明确了政府管理事项。国家能源局总体规划布局全国光伏电站、组织建档立卡、完善规范标准，地方能源主管部门落实全国可再生能源发展规划、制定年度开发建设方案及项目清单、具体实施本地光伏电站的开发建设。
针对并网项目的确定，《管理办法》第九条明确了保障性并网项目由省级能源主管部门通过竞争性配置方式确定，市场化并网项目按照有关规定确定，电网企业应配合省级能源主管部门对市场化并网项目通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实的并网条件予以认定。在优化营商环境方面，明确各级能源主管部门不得将强制配套产业或投资、违规收取项目保证金等作为项目开发建设的门槛。
2、项目备案及建设
《管理办法》第四章“项目建设管理”明确了企业推进光伏项目的步骤和规范。与《管理暂行办法》相同的是，项目建设之初，企业应当做好项目规划选址、资源测评、建设条件论证、市场需求分析等各项准备工作，重点落实光伏电站项目的接网消纳条件；与《管理暂行办法》不同的是，《管理办法》不再要求资源测评“应收集项目场址或具有场址代表性的连续一年以上实测太阳能辐射数据和有关太阳能资源评估成果”，但增加了项目用地应“符合用地用海和河湖管理、生态环保等有关要求”这一规定。
《管理办法》第十二条至第十四条进一步明确了“光伏电站实行备案管理”，同时对备案机关提出了项目审查条件、办理时限、项目监管的具体要求，以及企业备案时，备案容量原则上为交流侧容量（即逆变器额定输出功率之和），并网时交流侧容量不得大于备案容量或年度开发建设方案确定的规模。光伏电站完成项目备案后，企业应立即落实各项建设条件，依法依规完成建设手续后及时开工建设，并会同电网企业做好与配套电力送出工程的衔接。企业进行项目建设时，应当严格按照备案信息进行建设，不得擅自变更重要事项。针对备案后项目法人、建设地址、规模、内容等事项发生重大变更的，应当及时向备案汇报并修改。值得注意的是，对于备案后2年内未开工建设或未办理任何其他手续的项目，将以不具备建设条件为由被废止。
3、电网接入
《管理办法》第五章“电网接入管理”通过10条规定（第十五条至第二十四条，篇幅最长章）聚焦接网关键环节，压实电网企业提升接网服务水平及效率、优化规划设计及建设运行等责任，明确项目企业接网并网管理要求，重点解决“电网怎么接”的问题。笔者以电网接入事项为切入点，将相关主体推进电网接入的主要职责梳理如下：
4、运行监测
《管理办法》第六章“运行监测”明确了光伏电站安全生产、信息管理、消纳分析、升级回收等方面的要求。值得项目企业特别注意的是，《管理办法》明确了光伏电站的安全生产责任主体是光伏电站项目企业，同时负责光伏电站的运营；项目企业及有关参建单位应及时向有关部门报告光伏电站发生的电力事故、电力安全事件和信息安全事件；国家能源局派出机构依职责承担所辖区域内光伏电站工程的安全监管，地方政府电力管理等部门对行业、业务、生产、运营进行监管。同时，《管理办法》对光伏电站运营过程中的升级改造、拆旧回收、循环利用、环境保护作出了政策要求。
此外，《管理办法》要求国家能源局依托国家可再生能源发电项目信息管理平台和全国新能源电力消纳监测预警平台开展光伏电站项目全过程信息监测。项目企业应当及时在前述平台报送相关信息，填写、更新项目建档立卡内容，省级能源主管部门对此拥有督促之权利。对于并网消纳情况及预测分析，项目企业或投资人可参考电网企业及全国新能源消纳监测预警中心公布的各省级区域情况有序建设、理性投资。
三、小结
为使二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和，到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上等目标得以实现，国家各部委多次发文、发声鼓励建设各类光伏电站。受限于土地性质、高额投资、建设周期等影响，集中式光伏项目的建设热度明显小于分布式光伏项目。本文为笔者光伏系列文的开篇，通过对光伏项目分类的介绍以及对集中式光伏电站政策的简析，抛砖引玉，以期与业界同仁进一步探讨。对于业内热门的分布式光伏项目，将在后续文章中陆续展开政策解析、风险防范、合规实务等问题的梳理。