作者：金茂律师事务所  丁钰 律师

一、疫后行政争议呈现的主要特点

根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件应对法》”）、《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称“《传染病防治法》”）、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规的规定，新型冠状病毒感染的肺炎已被列入乙类传染病并按照甲类传染病进行防治。由于该病毒属于新型病毒，传染性极强，早期在我国湖北武汉地区集中爆发，严重危害人民群众生命健康。根据《突发事件应对法》第三条第一款的规定，此类事件属于突发公共卫生事件。我国对突发事件进行分级管理，《突发事件应对法》规定，突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。各地纷纷启动突发公共卫生事件一级响应机制后，即根据各地实际情况，采取了停工、停产、停业、停课等应急措施，必要时采取了临时交通管制以及集中医学观察和医疗隔离等防疫行为。当前涉疫行政争议主要特点是：

（一）服务防控大局与个体权利克减之间的矛盾

在传染病疫情暴发等紧急状态发生时，个体权利的确会因疫情防控而受到必要限缩，但这种限缩也应具有一定的界限。一旦防疫措施不当或者过度，则会引发个体权利和行政单方强制权之间的矛盾，从而形成涉疫行政争议。行政机关在《传染病防治法》和《突发事件应对法》法定授权下，可对公民个人自由进行限制，但此种限制必须遵守最低限度的比例原则。而本次疫情防控工作中，笔者注意到部分地区的“硬核”手段有的过于严苛、有的明显超过了必要限度，有的行政机关及其执法人员对疫情防控的过度反应带来了公民个人权利受到不公正对待，采取了没有法律依据的行政处罚和行政强制行为，或将引发有关当事人提起相应行政诉讼。

（二）从严、从快和正当程序之间的矛盾

即使是行政紧急权的行使也必须经过正当的行政紧急程序，才可以既实现突发事件应急法制又能有效维护社会秩序和保障公民基本权利。此次疫情防控期间，各地为严防、严控，对各种违反应急响应期间各项防疫措施的违法行为纷纷加速了处理进度以及加大了处理力度；这些行政违法行为虽然得到了有效打击、形成了一定社会威慑力，也遗留了一些隐患，比如在打击哄抬物价等违法行为方面，对于重大罚款等行政处罚决定，并未能够依照《中华人民共和国行政处罚法》的要求依法进行听证，相关企业已经提起了行政复议或行政诉讼。

（三）限制人员聚集和企业正常生产经营之间的矛盾

此次疫情波及时间之长、影响范围之广，始料未及；因防疫需要，除了医疗防护类物资、居民基本生活保障类物资的生产和流通未受到严格限制外，诸如旅游业、餐饮业等第三产业受疫情负面影响严重。随着国家层面积极号召各地有序复工、复产，各级地方政府纷纷采用申请、备案的方式管控企业复工后的生产与防疫工作。由于境外疫情的反扑以及国际防疫形势的日趋严峻，有的行业已经复工、复产，但属于人员密集型，部分行政机关若在没有任何书面行政决定的情况下，要求这些行业的经营业再次停产、停业，势必也会引起行政争议。

二、疫后行政争议主要风险点分析

针对疫后行政争议的主要特点，本文梳理了涉疫情主要行政行为种类，包括涉疫情防控行政处罚、行政确认、行政强制、行政许可、行政给付、行政征收或征用等行为，上述若提起行政复议或者行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。复议机关或者人民法院受理和审理上述行政争议，将分别围绕职权依据、事实认定、法律适用、行政程序和裁量适当性进行审查，上述审查要点也是行政机关应当引以为意的行政争议的风险点。

（一）因复工备案引发的行政争议

结合各地复工复产的条件与要求，普遍要求企业：1、制定疫情防控和复工复产方案；2、职工员工排查和管理到位；3、企业公共场所防疫防控到位；3、错峰复工到位等等。但笔者也发现，部分地区认为增设审批环节，企业复工需要获得十几枚盖章后方可进行。

笔者认为，至少需要从以下几个方面考虑复工备案的性质问题：

1、有关复工备案是否系行政审批行为，如果是行政审批行为，应注意上述审批行为是否有设定的法律依据；2、负有有关复工备案职责的行政机关是否及时受理了企业的复工复产申请；3、是否存在企业符合复工复产条件，但审批机关人为拒绝、拖延批准的情形；4、部分地区已经通过发布公告的方式降低了应急响应机制的等级甚至明确取消了企业复工复产备案制度，这些地区是否仍然对企业采用审批的方式限制企业自主经营；5、对于已经复工复产的企业，是否存在撤销复工复产审批决定的行为，或者没有任何法律和事实依据，没有书面决定，突然口头通知企业再次停工、停产的情形。

笔者建议，各级企业复工、复产主管部门应当及时依法处理企业复工复产的申请，尽量减少审批流程和审批环节，根据疫情防控需要及时调整企业复工复产的限制条件，对已经复工复产的企业加强行政指导，指导其科学防疫与抓生产两相结合，尽快达到疫情之前的正常发展状态。

（二）因疫情防控隔离引发的行政争议

根据《传染病防治法》第四十一条第二款规定，在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。同时根据该法第三十九条、第四十条的规定，对法定传染病病人、密切接触者采取隔离治疗或者医学隔离观察措施的，属于该法第四十一条所规定的“被隔离人员”，由实施隔离措施的人民政府提供相应生活保障。实践中，符合上述条件的被隔离人员的日常三餐等基本生活需要由相关政府部门予以保障。

根据笔者了解，个别地方政府对于疫情期间人员隔离观察的具体防疫工作存在以下两个问题：一是过度扩大隔离人员范围，进行强制隔离，但隔离期间的被隔离人员的基本生活保障却需要自理。比如有的地方政府对于非重点地区的旅行者采取集中点隔离的隔离方式，而不是居家隔离，随之产生的隔离费用需要被隔离人员自行解决，增加被隔离人员的生活成本；有的被隔离人员需要支付的生活成本过高。这些非理性的强制要求或多或少引起被隔离人员的不满，特别是在不符合《传染病防治法》的有关要求的情况下，收取被隔离人员的生活费用没有法律依据，存在很大的败诉风险，建议地方政府加以重视。

（三）因应急征收征用引发的行政争议

疫情期间，由于医疗防护物资各地普遍出现紧缺的现象，各级政府为更好调配当地医疗物资对本地医用口罩、防护服、消毒物资等进行了应急征用，有关应急征用的法律依据为《突发事件应对法》第十二条的规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。同时，《中华人民共和国物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
依据上述法律规定，政府应急征用单位或个人财产后，在被征用的财产使用完毕或者应急处置工作结束后，应当及时返还。但是当被征用的财产毁损、灭失，则应当给予补偿。

笔者认为，对于疫情期间发生的应急征收、征用行为，应当注意：应急征收、征用是否超越本行政区域；有关征收征用是否违反了本地应急征用法定程序；有关财产征收、征用前是否进行过清点造册、是否对有关数量和价值进行评估并且征求了被征收、征用单位的意见；相关财产进行征收、征用后是否依法及时进行返还或者折价进行补偿；相关补偿标准是否合法合理。

（四）因疫情防控引发的工伤行政确认类行政争议

疫情期间全国八万余人感染新冠病毒，有相当数量的人员属于劳动者，因感染引发的工伤认定行政确认案件会随着疫情的结束而逐渐增多。根据《人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护人员及相关工作人员有关保障问题的通知》以及《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》等规定，在新型冠状病毒感染的肺炎防治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新冠病毒肺炎或者因感染新冠病毒肺炎死亡的，应当认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。

上述规定符合《工伤保险条例》的有关规定，但在法律适用问题上，目前仍然存在争议的是，上述情形是“视同工伤”还是属于“因工作原因导致的职业伤害”；这样涉及到非从事上述工作的人员感染新冠病毒能否认定工伤的问题，上述问题势必成为人力资源与社会保障领域的行政疑难问题。

笔者认为，为更加有效贯彻理解上述文件的精神，有必要界定：1、“相关人员”的范围：对于人民警察、社区工作者等参与疫情防控的人员，应当结合防控实际需要，认定属于上述文件所称的“相关人员”；2、“履行工作职责”的范围：非从事疫情防控工作而在工作期间新冠病毒的，原则上一般不予认定为工伤；3、非感染新冠病毒但确实因工作劳累导致死亡的，原则上应当认定为工伤。

三、结语

疫情是危机也是转机，前所未有的考验，既是对全民科学文明程度的考验，也是对政府公共卫生安全的大考；既是加快推进城市治理体系和治理能力现代化的转机，也是提高未来国家和政府核心竞争力的契机。此次疫情依然暴露出一些治理领域的问题，在维护公共卫生安全和对公民权利保持理性和克制方面，未来依然有很多亟待解决的体系问题和系统问题。在强化法治引领、法治保障的前提下，不断改进和完善公共卫生应急管理体系，改进社会治理水平，首先是依法行政。依法防控、系统治理、群防群治、联防联控、动态防控、科学防控、精准防控已经成为社会共识；我们坚信，这场全民抗疫必将夺取最终的胜利。