2020年1月20日，中华人民共和国国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告，经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。疫情发生后，各省市纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应，各级人民政府应急措施的组织和实施在疫情防控阻击战中发挥了关键的作用。
临时征用作为应急措施的一种，因在疫情期间有相当的实践需求，加之相关的法律规范并不完整，所以有必要对相关的依据、实施主体、遵守的原则、征用程序以及补偿的标准进行研究。
一、应急状态下，政府临时征用紧缺物资的合法性来源于法律法规的授权
关于“能不能”的问题，公众无需质疑，法律法规依据如下：
《中华人民共和国宪法》第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第一款：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”第五十二条第一款：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”
《中华人民共和国物权法》第四十四条：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
此外，2020年2月7日和8日，上海、北京、浙江、江苏等省市的人民代表大会常务委员会相继作出关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定。其中2月7日上海市的决定中明确，市、区人民政府及其有关部门可以在必要时依法向单位或者个人征用疫情防控所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。北京市的决定明确，市、区人民政府及其有关部门在必要时，可以依法在本行政区域内临时征用场地、房屋、交通工具以及相关设施、设备，紧急调集人员或者调用储备物资。江苏省的决定则明确，县级以上地方人民政府可以临时征用场地、房屋、交通工具以及相关设施、设备，紧急调集人员或者调用储备物资等应急处置措施。
二、不是所有政府组成部门都可以以自己的名义实施应急征用——对征用主体法律亦有明确规定，需注意征用主体的合法性问题
结合《突发公共卫生事件应急条例》第八条的规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行。“防疫指挥部”在突发公共卫生事件中具有领导、督查、指导、调度等权限。同时根据《传染病防治法》第四十五条等法律规定，应急征用决定的作出主体应当为县级以上人民政府或县级以上人民政府成立的新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部。
笔者注意到，目前网上流传的有某地方发改委落款做出的“征用决定”，似有不妥；但按照各地具体情况，负责落实紧缺物资调配的可能涉及工信、发改、经信等部门，为严格适用法律，仍然要坚持“县级以上人民政府”或者“防疫指挥部”这样的主体表述的严肃性。类似国有土地上房屋征收决定，也是由县级以上人民政府作出的。落款章的问题，看似是形式问题，但涉及具名原则的合法性意思表示，更体现了对公民、法人和其他组织财产征用的权威和对行政相对人共克时艰的尊重，还有机关工作作风的严谨。
三、应急征用需要遵循最低限度的比例原则
根据法律规定，政府应对突发事件而进行应急征用需要坚持提前统筹、就近征用、均衡负担、合理补偿的原则。同时，须慎重评估应急征用措施与突发事件可能造成的社会危害性质、程度和范围相适应，注意最低限度的比例原则、法律保留原则以及正当程序原则，依法、依规办理应急征用业务。
首先，需权衡当前本行政区域内的防疫紧急程度和防疫物资资源的紧张程度，如果防疫物资调配尚未紧缺到需要临时征用企业自用防护物资的程度，不宜采取应急征用等应急措施。
其次，需调查了解单位或者个人是否属于自身生产需要、如政府临时征用是否影响企业后续自身生产经营、个人生活防疫所需的必要防护。同时考虑单位或者个人是否有被征用意愿，争取以协商、协议方式达成征用目的，此亦是行政相对人享有的行政程序参与权的应有之义。
第三，需考虑一旦企业不同意被征用物资而进一步作出应急征用决定后所造成的的社会影响，防止影响正常居民日常防护用品市场的供应稳定。
第四，需区分生产环节、流通环节的财产归属问题。笔者注意到，已经有地方政府发函给物流企业，直接向物流企业征用在途防护物资。笔者认为，运输途中的防护物资其所有权并非属于物流企业，向物流企业做出征用决定，直接影响非运输合同的履行，此举对法律规范的忽略会带来后续征用工作的失范。只有确定好财产的所有权人，才可以进行后续的补偿。
一分一毫取之于民、用之于民，不能因为情急、紧急，而失去对个体权利应有的、最低限度的尊重；也不是说行政紧急权是不受约束和监督的权力，尽管大疫当前这样的话似乎不合时宜，但正如一位学者所言：天大的事情，也不能仅仅考虑应对措施的效果和效率，而必须也要经受住正当性与合法性的拷问。
毕竟，我们战疫也是为了全民的福祉和我们共同的生存环境，难道不是么？
四、应急征用的程序——有的地方有“法”可依，有的地方目前具体方法和步骤缺少法律支撑
1、首先，凡征用必有补偿，无补偿不征用——这也是法律规定，不可只征用不补偿
《突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。《物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
需要说明的是，虽然《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第八条规定了“被征用单位或者个人自收到书面通知或者公告发布之日起6个月内，向实施应急征用单位书面提出补偿申请”，但该办法有效期仅至2019年12月1日。2020年2月7日上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定就补偿作出了新的规定，即第五点“市、区人民政府及其有关部门应当向被征用的单位或者个人发出应急征用凭证，并依法予以归还或者补偿”。
2、应急征用与补偿的程序
笔者检索了一下，各地省一级范围内多数并未制定专门的应急征用补偿实施办法，说明疫情结束之后这项立法工作确实需要加强。
全国范围内有参考价值的应急征用补偿程序规范有省一级的《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》，有地级市的《常州市应对突发事件应急征用管理办法》，有关应急财产征用与补偿各地可参照以下程序进行（笔者个人比较赞成常州市的地方规定，以协商为主）：
一是制作应急征用决定书（通知书）。根据需要，由征用实施单位向应急管理部门申请应急财产征用计划，待同意后，制定征用决定书（通知书），载明单位、用途、征时间、地点、期限、实施单位以及被征用主体、征用对象、型号、数量、新旧状况等描述。由于应急征用决定书（通知书）属于行政行为，涉及行政相对人权利义务，该决定书（通知书）应当告知行政诉讼诉权和起诉期限。
二是送达征用决定书（通知书）。征用实施单位向被征用单位或个人送达应急征用决定书（通知书）。由于时间紧急，无法事先送达应急征用决定书（通知书）的，征用实施单位可实施紧急征用，并在紧急征用后尽快补办相关手续。
三是制作清单、办理征用物资交接和管理。征用实施单位应当制作应急征用清单，与被征用主体办理交接手续。被征用物资、场所由政府应急管理部门或指定部门统一管理调遣。征用实施单位应当制作应急征用清单，与被征用单位或个人办理交接手续。应急征用清单一式两份，双方各执一份。被征用物资、场所由市、辖市（区）人民政府或者其指定的部门统一管理和调遣，并张贴或者悬挂人民政府应急征用标志。被征用单位或者个人收到应急征用决定书或者紧急征用通知后，应当立即配合征用实施单位将被征用的物资按时送达指定地点或者清理被征用场所，并配备必要的操作人员、后勤保障人员。
四是实施补偿。有的应急征用物资属于一次性医疗防护用品，只能采用一次性作价补偿的货币补偿方式。具体补偿方式可以采用协商和作出补偿决定两种方式：首先，征用实施单位可以依据相关补偿标准与被征用单位或个人对补偿金额进行协商，协商一致的，签订补偿协议；协商不成的，由征用实施单位认定补偿金额，必要时可委托具备相应资质的中介机构进行评估。在补偿审核过程中，需要进行市场评估的，待评估结果完成后再行办理。
五是补偿结果公示。按照规定，将补偿结果向社会公众进行公示。对社会公众有意见的，及时评议，异议成立的，应对补偿结果进行调整。
五、作为被征用人的权利与义务
首先，应急状态下，信任政府、配合征用，是任何单位和个人作为此刻的行政相对人，所必须贡献的容忍义务。此刻，你不是一个人，你是被需要的人，因此不必慌张、不必抵触。你要相信，你为公共利益所作出的付出，即是为自己的安全所作努力。
其次，被征用人应当了解补偿范围和补偿标准。
根据《传染病防治法》第四十五条和《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.2.1条第（4）项的规定，应急征用财产的种类主要包括物资和劳务，其中物资又包括房屋、交通工具以及相关设施、设备等。从实际情况看，应急征用财产的种类比较多，可分为：人员，包括征用社会救援队伍、志愿者，以及特定器材设备的管理、操作和维护等人员；物资装备，包括交通工具、各类消耗物资、居民生活必需品和卫生救护、防护用品等；场所，主要是用于紧急疏散人员、隔离传染病感染者和其他用于突发事件应急处置的指挥、作业的各类场所。
参考《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第十一条规定的具体的补偿标准（该办法目前已过2019年12月有效期间，法律上属于失效状态，仅供参考）：
一是，参照本行政区域应急征用情况发生时租用同类物资和同类场所的市场价格，给予被征用单位或者个人补偿。
二是，征用物资、场所因被征用或者因突发事件应急措施导致毁损、灭失的，根据下列情况分别处理：（一）经维修能够恢复使用功能的，补偿金额应当在保险理赔后，按照必要维修费用支出等因素确定；（二）无法维修或者经维修无法恢复使用功能、灭失或者维修费用超过其毁损前价值的，补偿金额应当在保险理赔后，综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素确定。
三是，法律、法规、规章对补偿标准另有规定的，从其规定。补偿中若涉及金额较大或者双方存有较大争议时，可以通过委托专业第三方进行鉴定，并可以鉴定结论作为补偿的重要依据。
再次，无论补偿采用何种方式，协商后被征用人仍然不满，不得对抗应急征用决定。
单位或者个人不服从市、辖市（区）人民政府及其部门发布的应急征用决定，不履行应急征用决定书规定的义务或者不配合征用实施单位依法采取的应急措施，依照有关法律、法规予以处罚。笔者建议，先配合应急征用的办理，事后可主张补偿结果，不服可以通过行政复议和行政诉讼方式再争取合法补偿。
六、一些顾虑
笔者注意到，应急管理以属地管理为主，但此次疫情全国蔓延，每个省份生产防护服等物资的产能配比不同。
最简单的例子，如果A市生产医用防护服的企业只有一家，该企业一旦被A市政府紧急征用物资，则B市若没有防护服生产企业就面临同时防疫出现物资紧缺。之所以建议各级地方政府在全国防疫工作一盘棋的大背景下慎用应急征用权，也是考虑到这场全国抗疫大决战的最终后方战略物资统筹问题。笔者建议，各地应当加强省际、市级协作，对全国产能统筹规范，切莫武断自作主张，任何措施需保持冷静；但也必须保持一旦决策出台，执行力要反应迅速。
知易行难。纸上谈兵易，力挽狂澜难。希望民众读到此处，对政府多一些理解；也希望如有机关读到此处，对行政行为合法性再多一层尊重。
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