限于篇幅，更限于研究深度和广度之不足，本文仅讨论村集体土地被征收的情况下，代为全体村民行使集体土地所有权的“村委会”或“村集体经济组织”所对应的“村集体”的成员——村民个人，对于征地行为，是否享有以个人名义以原告身份提起行政诉讼的权利。

在上述框架内，本文又进一步把议题聚焦为：在自己所属村集体的被征收土地上，既没有承包地，也没有附着物的村民（为简便起见，本文以下对这种情形的村民，也是本文专指的讨论对象，简称为“作为村集体成员的村民”），是否有权以其自己个人的名义，对征地行为提起行政诉讼？

之所以聚焦到如此一个问题点，首先是基于以下两个基本事实，第一，从诉讼可针对的“行政行为”对象看，政府征收集体土地的行政行为的可诉性，已经为理论、立法和实务所肯定。无论是征收决定、征地公告，还是征地补偿协议，都已经被纳入该类行政诉讼的“行政行为”范畴。当然，至于征地过程中的一些所谓“内部行政行为”是否具有可诉性，不在本文的讨论之列。第二，从发动诉讼的主体看，被征土地所属村委会、村民小组或者村集体经济组织，以及在所征收土地上拥有承包经营权或者建有附着物的村民，对于征地行为的行政诉讼原告主体资格，同样也已经为理论和实务所证实和印证。所以，目前尚存在“盲区”的问题在于：“作为村集体成员的村民”的诉权，究竟是“有”还是“没有”？进而言之，就这个问题，立法层面的规定不够明确，实务中则存在“作为村集体成员的村民”面对征地行为难以维权、“状告无门”的现象。

首先是《行政诉讼法》第十二条。如果“望文生义”地依据该条之规定（该条文中概括原告主体范围的语句全文是“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”），就可以得出这样的结论：“作为村集体成员的村民”个人，如果“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，有权提起诉讼。但从大量案例来看，无论是从提起诉讼的一方，还是抗辩方和受诉法院，基本上都从“受案范围”的角度来解读这一条文，所以对其中的“公民”是否能够概括性地包含“作为村集体成员的村民”的问题，都不曾涉及。而事实上也可以想见的是，一旦“作为村集体成员的村民”依据该条文主张自己的诉权，政府方和法院如果固执地从“受案范围”角度而不从原告主体范围角度解读和适用该条文，从而不认可村民的诉权，应该是“胜券在握”的。毕竟，该条文被放置于作为“第二章”的“受案范围”之下。

其次是《行政诉讼法》第二十五条。该条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在征收集体土地的语境中，因为政府部门主要和代表村集体行使土地所有权的“村委会”（有些情况下可以是村民小组）、“村集体经济组织”发生直接的法律行为，于是该条规定中的“相对人”一般被理解为“村委会”或“村集体经济组织”。将村民个体视为征地行为的“相对人”的情况，笔者搜集的大量案例中均未见发生。至于“其他与行政行为有利害关系的公民”的外延，因为没有进一步的成文法条作为补充，于是经常被解释为不包括“作为村集体成员的村民”，因为他们与征地行为“没有利害关系”。比如，在林江海与被告宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室等之间的征地补偿协议申请再审一案裁定书（浙江省高级人民法院（2017）浙行申707号）中，浙江省高级人民法院便认为：“再审申请人林江海在涉案《征地补偿协议》征地范围内并无承包地及房屋，故足以认定其与被诉协议没有利害关系，其不是本案适格原告，无权提起本案诉讼”。该观点与一审法院和二审法院否认林江海诉权的理由基本一致。

最后是司法解释的相关规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（下文简称“《规定》”）第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”现实的问题是，如上文已述，该条中的“权利人”和“利害关系人”的范围中，基本上被明确地排除了“作为村集体成员的村民”。由于他们在被征收土地上没有承包地，没有附着物，于是也很简单地被认定为不是“权利人”或者“利害关系人”。这样，这根“救命稻草”也爱莫能助了。

比较有意思的一个现象是，一些法院的判例中（如浙江省安吉县人民法院（2018）浙0523行初20号行政裁定书），还刻意对上述“救命稻草”视而不见，反而直接适用上述《规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，并且“顺水推舟”地“得出结论”：村民个人本来就不能提起诉讼！这显然是片面、机械适用法律了。好在在有的判例中，上级法院已经明确指正了下级法院的这个错误（如浙江省温州市中级人民法院（2015）浙温行初字第307号行政裁定书）。

    综合上述，“作为村集体成员的村民”，对于征收本村集体土地的行政行为，是否享有诉权，在立法上存在模糊地带，司法实务中则基本上持否定立场。农村征地过程中不时爆发出来的矛盾、冲突甚至局部性的动荡，与这种农民“状告无门”困境存在较大的关联性，因为，相信法律可以主持公平正义，却又面临连脚都迈不进法院的情况下，农民的积怨有可能转化为暴力。从这个意义上讲，研究这些“作为村集体成员的村民”对于征地行为的诉权，更有其深刻而紧迫的现实意义。

就“作为村集体成员的村民”是否享有这样的诉权这个问题，纵然要放在我国整个立法体系之中来作整体性考察，同时更要从相关法律法规的立法精神出发，全方位、立体式地进行研究，片面化和感情式都不可取。鉴于以上行文中其实已经展现了持“否定”态度一方可能会拿出的论据和他们的逻辑路径——这也是目前的主流观点和做法，下文则从“肯定”角度，寻求这些“作为村集体成员的村民”享有诉权的法理依据——这也是本文的主旨所在。而要达到这一目的，无疑就是要对前文的法律解读“反其道而行之”。

首先是《行政诉讼法》第十二条。可以肯定，该条明确了以下基本意思：法院受理“公民、法人或者其他组织”因“对征收、征用决定及其补偿决定不服”，以及“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农民土地承包经营权、农村土地经营权”而提起的行政诉讼。不可否认上文之所述，即：从文法和语义学角度，该条文直接回答的是法院受理“什么样的案件”的问题，而不是法院受理“谁提起的案件”的问题。但是，既然该条文中对“公民、法人或者其他组织”作了并列处理，则应当按照“交叉对应”的方式作出解读，从而进一步肯定“公民”——本文项下即“作为村集体成员的村民”，作为个人对前述行政诉讼享有诉权。

如此解读，至少可以否定那种认为只有“村民委员会或者农村集体经济组织”才有权对征地行为提起诉讼、村民以个人名义无权起诉（即便村民人数达到了村民代表一半或者全体村民的一半，也还只能以村委会或者村集体经济组织的名义起诉）的论点。

其次是《行政诉讼法》第二十五条。从中其实可以转化和分解出两个具体问题，即：就仅针对集体土地的所有权的征地行为而言，“作为村集体成员的村民”是否为其“相对人”？以及，“作为村集体成员的村民”是否与其存在“利害关系”？

在征收集体土地的通常做法中，政府方面一般都与村委会或者村集体经济组织进行沟通、协调，即便《征地安置补偿协议》的签署，也由村委会或者村集体经济组织出面，而非由村民个体出面与政府发生形式上的法律关系。也许正是出于这样的现实，实务中人民法院倾向于将征地行为的“相对人”缩限为村委会或者村集体经济组织。当然，通常情况下，特别是在发生相关诉讼的情况下，那些在被征土地上有承包地，或者有附着物的村民，一般也被认定征地行为的“相对人”或“利害关系人”。因为从直观形态上看，征收对象中显然包括了这些村民的“物”。但问题是，“作为村集体成员的村民”——既无承包地，又无附着物，就不能是征地行为的“相对人”，与征地行为不存在“利害关系”了吗？

《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”由于实际上缺乏作为实体的“村集体”的现实存在，而“农民集体”是由一个个农民个体组成的，所以，所谓“农民集体所有”，在本质上是农民个人所有，农民个体对集体土地享有实质意义上的所有权。这正如李海平在《论农村土地属于集体所有的宪法解释》一文（载《政治与法律》2017年第6期，第76页）中所言：“集体所有权的主体具有双重性，集体组织是集体土地所有权的形式主体，农民是集体土地所有权的实质主体。”

既然是集体土地的“实质主体”，那么，就自己所在村集体的集体土地被征收的行政行为而言，“作为村集体成员的村民”，无疑既是“相对人”，又与之存在“利害关系”。他们就征收集体土地的行政行为，享有行政诉讼的起诉权，也就不证自明了。

最后是《规定》第一条。根据上文之所述，其实已经可以得出结论：“作为村集体成员的村民”对于被征收的集体土地，既是“权利人”，也是“利害关系人”。同理，他们的诉权，也是不容否定的。

从逻辑角度而言，在现有成文法律框架内，本文所述的“作为村集体成员的村民”对于政府征收村集体土地的行为，是否享有行政诉讼的原告主体资格，确实还没有一个条文化的结论。这可以说是当前我国行政立法上的一个缺憾。而人民法院在这个问题上，基本上采取保守和“安全”立场，即不认可这个诉权。

也正因为如此，全国范围内，有法治意识的村民面对征地行为“状告无门”，于是官民对峙、村民和开发商对峙的现象时有耳闻、此起彼伏。其背后的“痛点”固然很多，但一个基本的问题在于：在“集体无意识”作祟下，意识到并敢于拿起法律武器维权的村民，往往只占小部分。比如，少数站出来维权的村民，在被征土地上又恰恰既没有承包地，又没有附着物。于是，他们就面临“无状可告”的局面。至于村委会或者村集体经济组织，由于事实上扮演了“政府的下属机构”的角色，鲜有对征地行为发起诉讼的。