​作者：金茂律师事务所   袁青 律师  丁钰 律师  陈辰 律师  李元 律师助理

近年来，城市发展正处在转型发展、能级提升的阶段，城市更新将城市中已不适应现代化社会生活的区域作出必要的、有计划的改建、升级。

而“国有土地上房屋征收与补偿”则是城市更新中十分重要的一环，征收人基于公共利益的需要，在法律规定下严格开展国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益的同时也保障被征收房屋所有权人（本文称“被征收人”）的合法权益，从而达到城市更新之目的。

本文将以上海为例，针对“国有土地上房屋征收与补偿”中的关键点予以展开，具体如下：

 一、被征收人有权要求以“房屋产权调换”作为补偿方式

（一）法律法规

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一、第二款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”

（二）分析意见

实践中，存在征收补偿方案要求被征收人只能选择采取货币补偿的方式进行补偿，该项要求违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，被征收人有权选择房屋产权调换方式。

 二、房屋建筑面积、房屋用途的认定和处理

（一）法律法规

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（本文称“《上海市征收补偿细则》”）第十条规定：“符合本细则第八条第（一）项至第（四）项规定的建设项目需要征收房屋的，房屋征收范围根据建设用地规划许可证确定……”

第十三条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人、公有房屋承租人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人、公有房屋承租人公布。”

（二）分析意见

实践中，某些征收补偿方案并未列明房屋建筑面积的认定方式，而对房屋的建筑面积进行调查登记系房屋征收部门的法定义务，尤其存在当实际建筑面积大于房地产权证或规划土地批准文件记载的，征收补偿方案往往含混不清。

针对房屋建筑面积之实测面积大于登记面积的情况，目前司法实务存在争议，应当针对个案进行具体分析。我们认为，在征收人与被征收人谈判磋商“征收补偿方案”之际，在有充分理由以及材料证明的情况下，被征收人可以积极争取以实测面积为准。

另外，针对房屋用途，根据《上海市征收补偿细则》，一般应当按照建设用地规划许可证记载的用途确定。

 三、征收补偿方案的法定内容

（一）法律法规

《上海市征收补偿细则》第十五条规定：“征收补偿方案应当包括以下内容：

（一） 房屋征收与补偿的法律依据；

（二） 房屋征收的目的；

（三） 房屋征收的范围；

（四） 被征收房屋类型和建筑面积的认定办法；

（五） 房屋征收补偿方式、标准和计算方法；

（六） 补贴和奖励标准；

（七） 用于产权调换房屋的基本情况和选购方法；

（八） 房屋征收评估机构选定办法；

（九） 房屋征收补偿的签约期限；

（十） 搬迁期限和搬迁过渡方式、过渡期限；

（十一） 受委托的房屋征收事务所名称；

（十二） 其他事项。”

（二）分析意见

实践中，被征收人应当注意所收到的征收补偿方案是否写明全部法定内容，如缺少：

（1）用于产权调换房屋的基本情况和选购方法；

（2）房屋征收评估机构选定办法；

（3）搬迁过渡方式、过渡期限等相关内容。

在此种情况下，被征收人应当要求征收补偿方案进一步完善、补充。

 四、注意是否提交社会稳定风险评估

（一）法律法规

《上海市征收补偿细则》第九条规定：“依照本细则第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合本市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入区（县）国民经济和社会发展年度计划。

第十八条规定：“房屋征收决定作出前，房屋征收部门应当会同区（县）相关行政管理部门、街道办事处、镇（乡）人民政府，参照本市重大事项社会稳定风险评估的有关规定，进行社会稳定风险评估，并报区（县）人民政府审核。”

（二）分析意见

征收决定作出的前提必须基于公共利益，故被征收人应当注意社会稳定风险评估文件是否披露，该文件是进一步核查、论证征收目的的真实性、合法合规性以及公共利益性的有力证明。

 五、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回

（一）法律法规

《上海市土地使用权出让办法》第三十条规定：“提前收回土地使用权的，出让人应当至迟于收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等通知受让人，并在出让地块的范围内公告。”

但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

（二）分析意见

出让人在作出“房屋被依法征收”公告后，无需再单独履行土地使用权提前收回之公告程序。

 六、房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定

（一）法律法规

《上海市征收补偿细则》第二十四条第二款规定：“房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定；协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人、公有房屋承租人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以由房屋征收部门或者被征收人、公有房屋承租人采取摇号、抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将确定的房地产价格评估机构予以公告。”

（二）分析意见

实践中，被征收人应当注意审阅征收补偿方案提及的“房屋征收评估机构选定办法”，是否保护了被征收人的协商选定权。

 七、实施房屋征收应当先补偿、后搬迁

（一）法律法规

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”

《上海市征收补偿细则》第十一条（征收范围确定后不得实施的行为）规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收范围确定后，有下列行为之一的，不增加违反规定的补偿费用：

（一） 建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名；

（二） 房屋转让、析产、分割、赠与；

（三） 新增、变更工商营业登记；

（四） 迁入户口或者分户；

（五） 其他不当增加补偿费用的行为。”

（二）分析意见

实践中，征收补偿方案针对于“补偿费用支付方式”可能采取分阶段支付方式，如“签订征收协议后X日内，支付总价的30%；地上物交付给征收部门，并满足拆房条件后x日内，支付总价的70%。”即“先搬迁，后补偿”原则。

但根据法律规定，补偿款项应当全部足额支付给被征收人后，被征收人才应在约定的期限内清退、搬迁。在补偿款项并未全部实际支付之际，被征收人无义务进行搬迁，方案中类似说法系违法。

 八、强制执行措施

（一）法律规定

《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”

第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”

（二）分析意见

行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，这是法律规定行政机关在申请人民法院强制执行前必须履行的义务。被征收人应当注意征收补偿方案是否含有该项义务规定。

另外，在行政机关向人民法院申请强制执行后，执行裁定由人民法院作出，相关强制搬迁期限应当由人民法院确定。

 九、不得采取暴力、威胁等方式迫使被征收人搬迁

（一）法律规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”

（二）分析意见

被征收人应当注意征收补偿方案是否存在 “不再提供生产经营用电、用水、用气等”、“可以依法采取停止生产经营的强制措施”等类似约定，其属于违法征收，被征收人因上述征收人措施造成损失的，有权向人民法院提起诉讼，以维护自身合法权益。

 最后，我们在此提醒被征收人在面对国有土地上房屋征收时应当着重注意以下事宜：

 1.  产权置换的可选择性

被征收人有权选择货币补偿，也有权选择房屋产权调换。

2.  临时安置方案

被征收人选择房屋产权调换的，在产权调换房屋交付前，房屋征收部门负有支付临时安置费或者提供周转用房的义务，且其应当明确搬迁过渡方式、过渡期限等事宜。

3.  停产停业损失的计算

征收造成被征收人停产停业损失的补偿标准，按照被征收房屋市场评估价的10%确定。但被征收人认为其停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。

结语：

有人称，城市更新将是城市发展的下一个增长点。

诚然，城市是一个不断经历新陈代谢过程的生命体，建设与改造一直是城市发展并行不悖的两大主题，征收与补偿便是在存量时代下“新旧交替”的重要工具。但在该过程中矛盾易发，需对多方权益进行综合考量，而严格执法则是征收与补偿的重点，也是维护公共利益、保护少数人权益的核心。

本文列出国有土地上房屋征收与补偿中存在的九大关键点，旨在为多方权益平衡保驾护航，使得城市更新的进程顺利、有序、合法，进一步推动城市动能更新，社会良性发展。

文末另附上两则相关案例，以供参考。

1.发布房屋征收评估机构选择公告与作出房屋征收决定顺位

典型案例：文白安诉商城县人民政府房屋征收补偿决定案

（一）案情概要

2012年12月8日,商城县房屋征收部门发布《关于迎春台棚户区房屋征收评估机构选择公告》，提供信阳市明宇房地产估价师事务所有限公司、安徽中安房地产评估咨询有限公司、商城县隆盛房地产评估事务所作为具有资质的评估机构，由被征收人选择。

后因征收人与被征收人未能协商一致，商城县房屋征收部门于12月11日发布《关于迎春台棚户区房屋征收评估机构抽签公告》，并于12月14日组织被征收人和群众代表抽签，确定信阳市明宇房地产估价师事务所有限公司为该次房屋征收的价格评估机构。2012年12月24日，商城县人民政府作出商政[2012]24号《关于迎春台安置区改造建设房屋征收的决定》。

原告文白安长期居住的迎春台132号房屋在征收范围内。2013年5月10日，房地产价格评估机构出具了房屋初评报告。

商城县房屋征收部门与原告在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，被告于2013年7月15日依据房屋评估报告作出商政补决字[2013]3号《商城县人民政府房屋征收补偿决定书》。原告不服该征收补偿决定，向人民法院提起诉讼。

（二）裁判结果 

信阳市中级人民法院认为：

本案被诉征收补偿决定的合法性存在以下问题：（一）评估机构选择程序不合法。商城县房屋征收部门于2012年12月8日发布《关于迎春台棚户区房屋征收评估机构选择公告》，但商城县人民政府直到2012年12月24日才作出《关于迎春台安置区改造建设房屋征收的决定》，即先发布房屋征收评估机构选择公告，后作出房屋征收决定。

这不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款有关“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定与《河南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的规定》第六条 “违反法定程序。……”的规定。

 2.征收中的补偿选择权

典型案例：何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案

（一）案情概要

……何刚向征收部门表示选择产权调换，但双方就产权调换的地点、面积未能达成协议。

2012年6月14日，淮阴区政府依征收部门申请作出淮政房征补决字[2012]01号《房屋征收补偿决定书》：“……淮阴区政府作出征收补偿决定：1、被征收人货币补偿款总计607,027.15元；2、被征收人何刚在接到本决定之日起7日内搬迁完毕。

何刚不服，向淮安市人民政府申请行政复议，后淮安市人民政府复议维持本案征收补偿决定。何刚仍不服，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销淮阴区政府对其作出的征收补偿决定。

（二）裁判结果

淮安市淮阴区人民法院认为，本案争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否侵害了何刚的补偿方式选择权。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。”

通过对本案证据的分析，可以认定何刚选择的补偿方式为产权调换,但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。

据此，法院作出撤销被诉补偿决定的判决。一审判决后，双方均未提起上诉。