作者：金茂律师事务所  张莹琳 律师  刘菊 律师

一、问题的提出：上海城市更新的保护建筑“三重结构”

上海的城市更新，绕不开“老建筑”。与多数城市不同，上海的存量建筑中保护对象数量多、类型密、制度层级复杂：截至现行条例体系，全市已公布历史文化风貌区44片、风貌保护街坊254个、风貌保护道路（街巷）397条，优秀历史建筑1058处、3100余幢；各级文物保护单位与未定级不可移动文物亦大量分布于更新地块。这些建筑分属三套并行的认定与保护制度，即文物建筑、优秀历史建筑与风貌建筑（法定名称为“需要保留的历史建筑”），其认定机关、保护强度、审批程序与可改造幅度各不相同。

对更新项目而言，对一栋建筑的保护定性判断错误，后果不限于报批受阻、工期延误与成本增加；在将文物建筑误作一般建筑处置的情形下，还可能引发行政乃至刑事责任。因此，厘清三者的概念与界限，是城市更新项目启动前必须完成的基础功课。本文即就三类建筑的概念、界分与合规应对作一梳理。

二、三者的法律概念与依据

（一）文物建筑

文物建筑，指《文物保护法》上“不可移动文物”中的古建筑，以及近代现代重要史迹、代表性建筑。

2025年3月1日起施行的《文物保护法》第二条规定，文物包括“古建筑”及“与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”。第三条将不可移动文物分为两级：文物保护单位（全国重点、省级、设区的市级和县级）与未定级不可移动文物。

文物建筑的保护强度最高，制度要点如下：

第一，“先调查、后建设”的前置义务。

《文物保护法》第二十四条规定，在旧城区改建、土地成片开发中，县级以上人民政府应当事先组织进行相关区域内不可移动文物调查，及时开展核定、登记、公布工作，并依法采取保护措施；未经调查，任何单位不得开工建设。此为强制性前置程序，直接约束更新地块的启动。

第二，保护范围与建设控制地带。

《文物保护法》第二十六条规定各级文物保护单位划定保护范围；第二十八条明确在保护范围内不得进行文物保护工程以外的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；第二十九条允许在文物保护单位周围划定建设控制地带，该地带内的工程设计方案须经相应文物行政部门同意后，方可依法取得建设工程规划许可。

第三，修缮的资质与原则。

《文物保护法》第三十二条规定，对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守“不改变文物原状”和“最小干预”原则，确保真实性与完整性；文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。第三十一条另规定，全国重点文物保护单位不得拆除，确需迁移的须报国务院批准。

刑责风险。

《刑法》第三百二十四条规定，故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。城市更新中“误拆”文物建筑的风险边界，即在于此。

（二）优秀历史建筑

优秀历史建筑，依据《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》（2002年制定，历经2010年、2011年、2019年、2023年四次修正，以下简称《条例》）。第十条规定，建成三十年以上，并具有下列情形之一的建筑，可以确定为优秀历史建筑：（一）建筑样式、施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值；（二）反映上海地域建筑历史文化特点；（三）著名建筑师的代表作品；（四）与重要历史事件、革命运动或者著名人物有关的建筑；（五）在我国产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库；（六）其他具有历史文化意义的建筑。优秀历史建筑经专家委员会评审后，报市人民政府批准公布。

优秀历史建筑的保护要点：

其一，四类分级保护。

《条例》第二十八条按建筑的历史、科学和艺术价值及完好程度分为四类：一类“立面、结构体系、平面布局和内部装饰不得改变”，逐级放宽至四类“主要立面、有特色的内部装饰不得改变”。每一处优秀历史建筑的具体保护要求，由市房屋管理部门会同市规划资源管理部门提出，经专家委员会评审后报市人民政府批准。

其二，保护责任人制度。

《条例》第二十九条规定实行保护责任人制度，所有人为保护责任人，直管公有房屋或依法代管房屋由房屋经营管理单位为责任人；第三十条列举日常维护修缮、保障建筑安全、配合普查及网格化管理等义务；第三十一条规定使用人的合理、安全使用义务。

其三，转让、出租的告知义务。

《条例》第三十二条第二款规定，优秀历史建筑转让、出租的，转让人、出租人应当将有关保护要求书面告知受让人、承租人，并报送区房屋管理部门；受让人、承租人应当承担相应的保护义务。

其四，罚则。

《条例》第四十七条对未履行保护责任的保护责任人、使用人设定责令改正及罚款，单位处一万元以上十万元以下、个人处两千元以上五万元以下，视情节分档。

（三）风貌建筑（“需要保留的历史建筑”）

风貌建筑系实务称谓，法定名称为“需要保留的历史建筑”。《条例》第二十三条（2019年修正新增）规定：具有一定建成历史，能够反映历史风貌、地方特色，对整体历史风貌特征形成具有价值和意义，不属于不可移动文物或者优秀历史建筑的建筑，可以通过历史风貌区保护规划确定为需要保留的历史建筑，并由市规划资源管理部门依法向社会公示。

风貌建筑的定位是“兜底＋风貌导向”：不要求达到文物或优秀历史建筑的认定门槛，保护重心在外观风貌（立面、构件、风貌要素），内部空间与使用功能的调整相对灵活。需要说明的是，在历史风貌区保护规划层面，上海进一步将建筑按保护要求分级（如保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑等），“需要保留的历史建筑”是其中经《条例》第二十三条确立的法定类别，实践中常被统称为风貌建筑或保留历史建筑。

三、三者的界分与辨析

（一）主对比

（二）辨析

其一，文物优先适用。

《条例》第二条第二款规定，优秀历史建筑被依法确定为文物的，其保护管理依照文物保护法律、法规的有关规定执行。同一建筑被双重定性的，适用保护强度更高的文物制度。

其二，风貌建筑与优秀历史建筑的界限。

两者门槛不同：优秀历史建筑要求“建成三十年以上”并符合六种情形之一，风貌建筑无此量化门槛，仅要求“具有一定建成历史”并能反映风貌与地方特色；保护内容不同：优秀历史建筑依四类保护要求，涉及立面、结构体系乃至内部装饰，风貌建筑则以保护外观风貌为主。

其三，全国性概念与上海概念不可混用。

全国层面的“历史建筑”见于《历史文化名城名镇名村保护条例》，其与上海“优秀历史建筑”并非同一概念，认定机关、标准与保护强度均有差异，跨语境引用时不得混同。在沪项目应以《条例》为准。

四、城市更新中的合规要点与应对

（一）启动前：完成“三查”定性

一查文物名录，核对各级文物保护单位名录及未定级不可移动文物登记，重点核查旧改、成片开发地块是否已履行《文物保护法》第二十四条规定的“先调查、后建设”程序。

二查优秀历史建筑名录，核对1058处、3100余幢优秀历史建筑名单及每处具体保护要求（属四类中的哪一类）。

三查风貌保护规划，核对地块是否落入历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路（河道）范围，以及控制性详细规划对“需要保留的历史建筑”的划定。

三项核查应在项目立项与交易谈判前完成，并将结论固化于尽调报告。

（二）交易中：落实告知与承诺

受让、承租优秀历史建筑或风貌建筑前，应要求转让人、出租人出具书面告知书，载明保护要求、现状及已履行义务情况；将保护要求告知书、承诺书作为合同附件，并按《条例》第三十二条报送区房屋管理部门。对未纳入房屋征收范围的历史建筑，应在合同中明确修缮义务主体与费用负担。凡涉及建筑现状与保护要求不符的，应先行协商整改方案与费用分担，再行交割。

（三）施工中：守住资质与审批两条线

涉及文物保护单位或未定级不可移动文物的修缮、迁移、重建，须由具备文物保护工程资质的单位施工，并履行相应审批；在保护范围、建设控制地带内进行工程，须先取得相应级别文物行政部门的同意。对优秀历史建筑、风貌建筑，施工须符合具体保护要求，避免擅自改动立面、结构体系、平面布局或内部装饰。切忌以“内部装修”名义规避对结构、立面等保护部位的管控。

（四）争议应对：预留证据与责任分配

《条例》第三十九条明确，优秀历史建筑修缮过程中产生争议的，依法通过协商、调解、诉讼等方式解决。合同层面宜就保护义务分配、整改费用承担、因保护限制导致的工效损失与违约责任作明确约定；同时留存告知书、承诺书、审批文件、往来函件等书面凭证，以备行政查处或诉讼举证之需。

五、小结

三类建筑的差异，最终不落在“能不能动”，而落在“按什么方式动、价值归于何处”。文物护的是不可再生性，优秀历史建筑护的是可分级衡量的价值，风貌建筑护的是可整体延续的环境，三套制度对应三条不同的成本结构与审批路径。对更新主体而言，定性并非多一重约束，而是把“保护”从沉没成本转化为稀缺资产的第一步；定性不明，才是项目真正最贵的机会成本。城市更新先问一句“它是什么”，问的不是合规，而是价值。