作者：金茂律师事务所 张莹琳 律师 杨洁 律师
一、问题的提出
近期，笔者接到好几起有关上海市区国有土地上的公房拆迁补偿相关法律问题的咨询，比如公有出租居住房屋（以下简称“公有房屋”）承租人死亡后，如何确定新的承租人？公有房屋承租人的共同居住人如何认定？公房拆迁补偿款依法应归属于谁？是不是在其中的户口都可以分得款项？等。
鉴于国有土地上的公有房屋征收补偿款分割问题一直以来都是上海地区征收补偿纠纷的特色且疑难问题，本文结合上海地区的司法实务案例稍作梳理和分析，供各位有需求的读者参考。
二、公有房屋的征收补偿款是否属于原承租人的遗产？依法应归属于谁？
1、承租人在征收补偿开始前死亡的情形
《上海市房屋租赁条例（2010修正）》第四十一条第一款第（二）项规定，“房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理：……（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。”
《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条规定，“……公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。”
根据上述规定，公有居住房屋承租人死亡的，由其生前的共同居住人作为承租人或其生前的配偶或直系亲属作为承租人继续履行合同。相应地，国家针对公有居住房屋作出的征收补偿也只发放给具备承租人或共同居住人身份的人。进一步可看出，在原承租人死亡后，能够继续履行合同、享有承租权的主体，与我国继承法律所规定的法定继承人范围并不完全一致，且我国法律亦未赋予承租人生前指定本人死亡后的承租人的权利。
究其原因，则是一般认为国家为公有居住房屋的产权人，而承租人仅享有承租使用权，该权利并不属于承租人的个人合法财产范围，故在承租人死亡后，承租权利不作为承租人的遗产进行继承和分割。
【案例01】陈某1与陈某2、胡某等共有纠纷上诉案，上海市第二中级人民法院(2019)沪02民终10556号二审判决，上海市黄浦区人民法院(2019)沪0101民初9407号一审民事判决
【法院认为】（一审法院认为）……涉案房屋为公有承租房屋，承租人龚某去世后涉案房屋征收利益不属于龚某的遗产，而应在同住人间进行分配。（二审法院观点相同）
【案例02】刘某1与刘某2、张某等共有物分割纠纷一审民事判决书，上海市杨浦区人民法院，(2019)沪0110民初19192号
【法院裁判认为】……系争房屋为公有住房，并非父母遗留的遗产，公房的征收本身是对承租人及符合条件的共同居住人的征收补偿安置……
2、承租人在征收补偿开始后死亡的情形
征收开始后，只有承租人才有权签订征收补偿协议，对于征收补偿协议约定发放并属于承租人的征收补偿款，则属于承租人的个人合法财产。如承租人在征收协议签订后死亡的，则属于其的那部分征收补偿款可作为遗产由其继承人进行分割。
【案例03】张某1、张某2等与张某3、张某4等共有纠纷二审民事判决书，上海市第二中级人民法院，(2020)沪02民终7435号
【法院裁判认为】……陈某（案涉《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》约定的承租人）在征收补偿协议签订后去世，其应得的征收补偿款份额应按继承处理，当事人提供的陈某遗嘱均不符合遗嘱有效的法定条件，陈某的上述遗产应按法定继承由其继承人继承。
三、公有居住房屋承租人死亡后，如何确定新的承租人？
根据《上海市房屋租赁条例》及《上海市房地资源局关于贯彻实施<上海市房屋租赁条例>的意见（二）》（以下简称“《意见（二）》”）相关规定，一般应按下列步骤确定新的承租人：
1、原承租人生前的共同居住人协商一致的，应确定共同推举的人为新承租人。实践中，征询通过后一般由物业公司、征收事务所和调解员组成的调解小组做好公房承租人变更的调解工作。
2、如果不能协商一致，则出租人（一般为物业公司）可以指定新承租人，但是指定时有一定的前提和顺位条件。整体上认定承租人的大致顺位为“先配偶次子女，后父母再其他。”
具体操作上，出租人一般依据下述规定确定承租人的变更问题。
根据《关于印发公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定的通知》（沪房管法〔2009〕396号）第三条规定：
……出租人受理公房变更租赁户名申请后，经审核符合政策规定但当事人协商不一致的，应当在30日内按照下列情形书面确定承租人：
（1）承租人死亡或户口迁离本市，在本处有本市常住户口的共同居住人协商不一致的，按下列顺序确定承租人：
a.原承租人的配偶；
b.原承租人的子女（按他处住房情况，本处居住时间长短）；
c.原承租人的父母；
d.其他人（按他处住房情况，本处居住时间长短）。
（2）承租人死亡，其生前在本处无本市常住户口的共同居住人的，按下列顺序确定承租人：
a.原承租人的配偶；
b.原承租人的子女（按他处住房情况）；
c.原承租人的父母；
d.原承租人的其他直系亲属（按他处住房情况）
出租人在指定承租人后应及时通知其办理变更租赁户名手续。当事人对出租人确定的承租人资格有异议的，应当通过司法途径解决。
《通知》亦规定，对于物业公司指定的承租人，如其他当事人对于承租人的认定有异议，可通过司法途径解决。实务中，有异议的承租人可能会向法院提起民事诉讼，要求撤销出租人（或物业公司）确认的承租人的行为。
【案例04】周某1与上海某物业公司、周某2用益物权确认纠纷二审民事判决书，上海市第一中级人民法院，(2020)沪01民终12100号
【法院裁判认为】系争房屋原属于公房性质，在2015年原承租人死亡后某物业公司指定被上诉人周某2为系争房屋承租人，并无证据证明上诉人对此曾提出过异议。现系争房屋已经交付拆迁单位，公房租赁关系已经终止，上诉人再主张撤销系争房屋承租人变更为周某2的行为，本院难以支持。上诉人认为其为系争房屋原始受配人、对系争房屋拆迁补偿分配存在争议，可另行解决。
从笔者检索情况来看，尚未检索到法院判决撤销已经出租人（或物业公司）认定承租人的实务案例。
四、公有居住房屋中承租人的共同居住人如何认定？
《上海市房屋租赁条例（2010修正）》第五十一条第（三）项规定，“共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”
上海市高级人民法院发布的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（沪高法民一〔2004〕3号，以下简称“《上海高院解答》”）第三条第二款规定，“他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。”
【案例05】胡某与沈某1、沈某2等共有物分割纠纷一审民事判决书，上海市杨浦区人民法院，(2020)沪0110民初4371号
【法院裁判认为】系争房屋系公房，承租人为沈某3。2019年11月，系争房屋被征收。胡某虽然户籍在系争房屋内，且在居住困难户认定结果公示单中被认定，但其长期未在系争房屋内居住，系空挂户口，不属于同住人。且系争房屋征收补偿协议明确,经认定该户不符合居住困难户的条件，故胡某无权获取系争房屋的征收补偿款。
【案例06】原告黄某1诉被告黄某2公有房屋居住权纠纷一案，上海市黄浦区人民法院，(2011)黄民四(民)初字第549号
【法院裁判认为】根据已经查明的事实，原告在1992年原本市某路596弄45号房屋被动迁时，已由动迁部门对其进行了住房安置，原告属于他处有房且居住并不困难的人。之后原告的户口虽报入系争房屋内，但此节并不表明原告具有系争房屋共同居住人的条件。
前述【案例01】所述(2019)沪02民终10556号民事判决书中载明，一审法院指出，“同住人是指在征收许可证核发之日，在被征收居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋。他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。陈某在涉案房屋无户籍，不属于涉案房屋同住人。”二审法院予以认可。
《上海高院解答》对实务情况进行总结，归纳了若干种可认定为同住人的情形，现摘录如下，可供了解。
四、在公房内居住的未成年人问题如何解决？
答：对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够证明其居住权并非基于他人的帮助而取得。
当事人对该未成年人入住的相关问题另有约定的，依约定处理。
五、除前述条款列举的以外，还有哪些人员可被视为同住人？
答：（一）有权对公有居住房屋拆迁货币补偿款主张权利的，一般是指被诉公有居住房屋的承租人和本解答第三条所指的同住人。有下列情形之一的人，也视为同住人：
1、具有本市常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住的，即使居住未满一年，也视为同住人。但其在该处取得拆迁已补偿款后，一般无权再主张本市其他公房拆迁补偿款的份额；
2、一般情况下，在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房的居住满五年的，也视为同住人，可以分得拆迁补偿款；
3、在按拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房屋住，他处也未取得福利性房屋的；
4、房屋拆迁的，因在服兵役、读大学、服刑等原因，户籍被迁出被拆公有居住房屋，且在本市他处也没有福利性房屋的。
（二）有下列情形之一的人，不能被视为同住人，无权分得公有居住房屋拆迁货币补偿款：
1、将本来享有的他处公有住房权利（本解答第二条所列的住房困难的情况除外）予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；
2、获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；
3、已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。