作者：金茂律师事务所 张莹琳 律师 褚琪 律师助理
一、问题的提出
近期，有客户咨询：其与某区政府书面授权的行业主管部门签订了特许经营协议，现因协议履行产生争议，拟通过诉讼途径解决。客户的核心关切在于，区政府与行业主管部门之间构成的是行政授权还是行政委托关系，以及在何种情形下可以将区政府列为被告，以期提升案件管辖级别（由基层人民法院提级至中级人民法院），从而优化争议解决效果？
事实上，以上问题涉及到行政授权的法律界定、法院认定时的考量因素，以及在不同法律关系下被告的确定方式等。本文将结合现行法律规定与司法实践中的认定标准，对前述问题进行探析。
二、相关法律法规
（一）行政授权
1、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年）
第十条：地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构，负责特许经营项目筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。
2、《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年）
第四条：国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。
3、《行政诉讼法》（2017年）
第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
4、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年）
第二十条：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关、内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
（二）行政委托
1、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2019年）
第四条：因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。
2、《行政诉讼法》（2017年）
第十五条：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。
三、司法裁判实务梳理
若地方政府直接作为特许经营协议的签订主体或实施主体，其当然为适格被告。但司法实践中，地方政府通常会授权或委托其他行业主管部门作为协议签订主体与实施主体，在此情形下，作出授权或委托的地方政府是否具备被告主体资格，需具体分析。
（一）行政授权的认定及被告的确定
法院认定特许经营领域的行政授权与行政委托，核心标准在于是否有法律、法规、规章的明确授权依据，而非协议中“授权”“委托”等文字表述。
1、具备法定依据，构成行政授权
若地方政府授权行业主管部门作为协议的签约、实施主体，且该授权有明确的法律、法规依据，则构成行政授权。例如，《中华人民共和国水法》规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。在此情形下，仅需将被授权的行业主管部门列为被告。
【案例01】聊城市某某公司、聊城市迅晟某某公司等与某某市人民政府等城乡建设行政管理：其他（城建）一审行政裁定书 （2020）鲁15行初***号
【法院裁判认为】：本案中，原告因履行《PPP项目合同》发生争议，其要求继续履行《PPP项目合同》，并要求确认某某区住建局与第三人签订的《政府采购合同》违法无效，但上述《PPP项目合同》《政府采购合同》的签约主体均为某某区住建局，而非某某区政府。
虽然某某区住建局签订上述合同是受某某区政府的授权，但这种授权既是一种内部的授权，也有相应的法律依据或者说是法律的间接授权，而不能认定是委托。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第八条第五项规定，公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，市政公用事业主管部门与中标者签订特许经营协议。据此，某某区住建局为本案适格被告，某某区政府不是本案适格被告，原告对某某区政府的起诉依法应予驳回。
2、无法定依据仅书面授权的，认定为行政委托
若行业主管部门仅持有区政府的书面授权文件，而无任何法律、法规或规章的明确授权，即便文件标注“授权”，也有法院认定该行为属于行政委托。在此情况下，区政府作为委托机关，应当对受托行业主管部门的行为承担法律责任，从而成为适格被告。
【案例02】某某区人民政府、某某区住房和城乡建设规划局城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）二审行政判决书（2019）豫行终***号
【法院裁判认为】：某某区住房和城乡建设规划局并非法律、法规以及规章明确授权的实施被诉行政行为的机关，其职权来自某某区人民政府书面授权。因此，某某区人民政府的授权应视为委托，应当承担被授权人实施法律行为的后果，亦应成为本案适格被告。
（二）行政委托的认定及被告的确定
若行业主管部门仅有书面授权，缺乏法律、法规、规章的明确授权或明确表明系受地方政府的委托开展相关工作的，该情形下地方政府与其行业主管部门之间成立行政委托关系。
在行政委托法律关系框架下，司法实践中存在两种被告列明方式，一种是把委托的区政府单独列为责任主体，另一种是把委托的区政府及行业主管部门列为共同责任主体。
1、仅列委托机关为被告
根据《行政诉讼法》第二十六条、《行政协议司法解释》第四条规定，签约的行业主管部门仅为受托执行主体，协议签订、履行、解除等核心决策均由区政府作出，受托部门无独立决策权限，法律后果直接归属于区政府，即委托的行政机关为适格被告。
【案例03】绥阳县某某公司与某某县人民政府一审行政判决书 (2017）黔03行初***号
【法院裁判认为】：本案《特许经营协议》中载明“甲方某某县人民政府，委托单位：某某县经贸局”，虽文字表述颠倒，但仍说明被告某某县人民政府与某某县经贸局系委托关系。被告某某县人民政府为特许经营权委托主体，是本案的适格被告，而合同签订者某某县经贸局为受委托单位。被告方关于某某县人民政府不是协议主体、不是本案被诉主体的主张依法不予采纳。
2、委托机关与行业主管部门为共同被告
依据《行政诉讼法》第二十六条，在案涉行政行为被认为为行政委托的情况下，协议的签订、履行或解除等决策，往往并非由单一行政机关作出。
以特许经营权解除为例，相关书面通知虽可能由行业主管部门作出，但解除决定本身通常系依据市、县人民政府专题会议纪要或正式批复形成。此时，作出解除通知的行业主管部门与作出决策指示的市、县人民政府，因二者行为共同引致同一法律后果，可被认定为共同作出行政行为。在行政诉讼中，当事人可将委托行政机关与签订协议的行业主管部门列为共同被告。
【案例04】南阳某某有限公司、某某区人民政府城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书（2019）豫行终***号
【法院裁判认为】：本案被告适格。本案被诉的行政行为均系某某区住房和城乡建设规划局作出并实施，其当然属于适格被告。某某区住房和城乡建设规划局并非法律、法规以及规章明确授权的实施被诉行政行为的机关，其职权来自某某区人民政府书面授权。因此，某某区人民政府的授权应视为委托，应当承担被授权人实施法律行为的后果，亦应成为本案适格被告。
四、小结
本案中，客户结合自身实际需求与案件考量，自主选择将区政府列为本案被告，以此实现案件提级管辖。其核心考量为推动整体争议妥善化解：一方面促进各方沟通磋商，另一方面进一步提升纠纷处理的公信力与推进效力。
笔者将持续跟进本案，如有参考价值的实务要点，将及时梳理分享。