作者：金茂律师事务所   何妍蕾  律师 

一、相关文件的适用范围

根据《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）的规定，本市行政区域内3岁以下托育机构的设立、运营、管理、监督等，适用本暂行办法。托育机构是指在本市行政区域内，由社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护的全日制、半日制、计时制机构。幼儿园托班和托儿所不适用本暂行办法。 

根据上述规定可知，此次文件系针对3周岁以下幼儿照护机构的规定，而未将3周岁以下的儿童早期教育服务机构纳入适用范围。我们注意到，在2018年1月1日实施的《上海市营利性民办培训机构管理办法》、《上海市非营利性民办培训机构管理办法》均将儿童早期教育服务机构排除在适用范围之外，因此，目前对于儿童早期教育服务机构及其行为规范的制度尚处于真空地带，有待相关部门进一步明确。 

在上述文件出台前，本市存在两类托育机构，一类是民办幼儿园的托班；一类是市妇联牵头设立的社区幼儿托管点，探索社区嵌入式托育服务模式。前者依托国家行业标准——《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，在食品卫生、健康保健等方面均有较为健全的制度保障；后者系本市为解决托育问题而进行的有益探索，相应制度规范并不清晰。在去年携程亲子园事件曝光后，该类托管点引起了社会的关注。正是在这样的背景下，一方面为满足社会的高需求，一方面为规范托育机构行为，制定了上述文件。我们注意到，文件并未设置过渡期，这意味着目前市场上的托育机构，包括前述第二类托管点，均应重新申办相关主体资格。

二、托育机构的类型

《管理办法》将托育机构划分为三类，具体为：

1.营利性托育机构，利用非国家财政性经费和非捐助资产设立，在工商（市场监督管理）部门办理公司制法人登记；

2.非营利性托育机构，不以营利为目的，利用非国家财政性经费捐助申请设立，经业务主管单位同意后，在民政部门依法办理民办非企业单位法人登记；

3.托育点，企事业单位、园区、商务楼宇提供的面向单位职工适龄幼儿的免费福利性托育服务，该类服务无需新设主体，系提供服务企事业单位、园区、商务楼宇的经营范围之一。 

无论营利性托育机构，还是非营利性托育机构，均不得利用国家财政性经费开办，因此可以明确的是这两类机构均为民办性质，但并不排除国有及国有控股企业投资举办。同时，托育点亦未提及有关行政机关为单位职工提供免费福利托育服务的问题，也仅规范民办托育点。 

在前期征求意见过程中，许多大型企业、园区等正在着手为单位职工适龄幼儿提供托育服务，但采用的方式均为委托第三方托育机构代为管理，并由第三方托育机构向单位职工收取相对低廉的托育服务费。从目前的文件来看，这类托育服务无法归入托育点开展的托育服务，如果企业、园区或商务楼宇采用该方式提供服务，仍需举办营利性或非营利性托育机构，进行运营。

三、托育机构的开办要件

目前，法律、行政法规、地方性法规和规章均未对托育机构的管理作出任何规定，根据《行政许可法》的规定，《管理办法》作为规范性文件，无权设定行政许可。但托育服务事关婴幼儿人身健康，为此，此次文件在托育机构开办过程中，明确提出了两方面的要求：

1.通过规范性文件，强制性要求执行《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》，使得本市托育机构在选址、保育人员、配餐等方面有了技术标准；

2.托育机构在确定法人主体资格后，应通过托育服务管理机构的核查。

对于营利性托育机构而言，工商（市场监督管理）部门完成公司制法人登记后，应当通过信息化手段将信息及时推送至教育部门。区托育服务管理机构获得信息后，应当在20个工作日内，组织协调相关职能部门开展并完成检查。托育机构在取得卫生计生部门指定的医疗卫生机构出具的《托育机构卫生评价报告》、公安消防部门出具的消防安全合格证明文件、区市场监督管理局出具的《食品经营许可证》后，由托育服务管理机构向举办者发放《依法开展托育服务告知书》。 

对于非营利性托育机构而言，在向民政部门申办法人主体资格前，应当取得业务主管部门的同意，并向业务主管部门递交《托育机构卫生评价报告》、消防安全合格证明文件等。业务主管部门系指非营利性托育机构所在地的区教育部门。在向民政部门申办法人主体资格后，申办《食品经营许可证》，取得《依法开展托育服务告知书》。 

对于托育点而言，企事业单位、园区和商务楼宇应当将举办者情况、卫生评价情况、消防安全情况、场所情况等需在所在区托育服务管理机构备案，并在区相关职能部门指导下，由所在区托育服务管理机构牵头组织相关职能部门进行核查。

总结

此次文件的出台，系本市对托育机构的开办条件、流程以及后续监管新一次的探索，相比较之前政府牵头提供社会服务而言，此次探索在推进托育机构市场化的同时，更强化了政府在各环节、各阶段的监管，以确保托育服务市场的健康发展，这也是各方博弈的结果。鉴于整个管理体制涉及多个部门，部门间的互相配合，有效的流程管理，构成该文件顺利落实的基础，我们也将继续跟踪后续进展，为各类托育机构提供全面、及时的法律服务。