作者：金茂律师事务所  陈丽萍 律师  姚亿明 律师助理

2026年8月，国家发展改革委就《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见。此次修订总体延续现行境外投资核准、备案框架，但对投资主体、境外再投资、信息报告、投资保护及法律责任等作出较大调整。与其逐项罗列制度变化，不如从企业实际经营角度观察：新规真正改变的，可能是企业管理境外投资的方式——监管正在从单个项目的核准备案，转向覆盖集团境外投资体系的持续合规。

一、不再只看“有没有汇款出境”：境外投资识别口径明显扩大

传统实务中，企业判断一项境外交易是否需要办理ODI手续，往往首先关注境内主体是否向境外支付投资款。《意见稿》下，这一判断方式已经不够。

《意见稿》将“中方投资额”覆盖至投资者直接以及通过其控制的境外主体投入的货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权等资产、权益，并包括提供融资、担保等。也就是说，境内母公司未直接汇出投资款，并不当然意味着不存在对外投资监管义务。
例如，由境外子公司以自有资金实施收购、境内母公司为境外项目融资提供担保、以知识产权或技术作为境外投入的一部分，都需要重新放回对外投资监管框架中判断。

对集团企业而言，未来更重要的不是简单盯住跨境汇款，而是建立统一的境外投资识别标准，将资金投入、融资担保、知识产权投入、控制权取得及境外再投资纳入同一套内部合规识别机制。

二、监管节点向交易前端移动：重大项目进入“Signing前合规”

《意见稿》新增对外投资前期工作情况报告制度：中方投资额1亿美元及以上，或者关乎我国与有关国家外交关系的项目，应当在开展重要前期工作的10个工作日前报告；而“重要前期工作”明确包括向外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件。

这一变化的实务影响在于，签署交易文件本身可能成为监管义务的触发节点。

以往境外并购常见的交易安排是先签署SPA、合资协议，再将取得ODI核准备案列为交割先决条件。新规下，对于触发前期报告义务的项目，仅在Closing前完成ODI手续可能已经不足，企业和交易律师还需要在Signing之前判断是否需要先行报告。

因此，重大境外项目的合规审查有必要前移至立项、作出具有约束力的投资承诺及签署正式交易文件之前。境外投资合规正在从“交割前手续”逐步变成交易时间表本身的一部分。

三、境外子公司不再是监管“终点”：集团需要建立信息回流机制

《意见稿》要求，通过受控境外主体开展非敏感类对外投资的，原则上应在实施投资20个工作日前提交境外再投资报告，返程投资亦被纳入相应监管框架。

这一制度真正考验的不是企业会不会填报，而是境内总部能否及时知道境外子公司准备投资。

实践中，香港、新加坡等境外平台公司往往具有一定自主投资权限，小额并购、参股、设立孙公司可能在境外内部完成决策。如果境外主体作出投资决定甚至已经开始实施后，境内总部才获知情况，就可能无法满足境内报告时限。

因此，集团企业需要逐步建立“境外主体投资立项—总部信息回流—监管义务判断—完成报告—境外实施”的内部流程。ODI管理由此不再只是境内公司的审批事项，而开始与境外子公司的公司治理和授权体系直接连接。

四、ODI违规不只是“罚多少钱”：可能直接影响交易可执行性

《意见稿》明显强化了违法责任。对于国家禁止的对外投资、未依法履行核准备案手续或者以虚假材料、隐瞒真实信息等方式申报的，除没收违法所得、比例罚款外，严重情况下还可能被责令停止投资、限期处分相关股份和资产；部分违法主体还可能在一定期限内被限制新的对外投资活动。

对于已经完成交割的境外并购项目而言，这意味着ODI违规最严重的后果未必是行政罚款，而可能是已经完成的交易被迫退出。

一旦被要求处分境外股权或资产，还可能进一步触发境外交易文件违约、融资协议交叉违约、提前出售损失以及税务成本等连锁风险。

因此，ODI合规未来应当被纳入境外交易的“可执行性风险”审查，而不能继续仅作为一般行政手续处理。尤其对于持续开展海外并购的企业，一项严重违规还可能影响未来数年的境外投资能力。

五、从一次性备案转向持续合规：企业和专业机构都需要调整工作方式

《意见稿》形成了更完整的信息报告链条：重大项目可能需要前期工作报告；项目完成或者终止后需要报告；存量投资需要年度报告；境外资产重大损失、外方提出可能危及国家利益和安全的技术、数据或者资产处置要求时，还可能触发即时报告。

这意味着企业取得备案文件、完成资金出境和股权交割后，境外投资合规并没有结束。集团需要持续维护境外投资台账，掌握股权结构、控制关系、再投资、资产处置和重大风险事件。

同时，《意见稿》首次较为明确地将专业服务机构纳入责任体系。律师、会计师等专业机构明知或者应知投资者违规仍提供服务，或者出具的报告、意见、证明文件存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，可能被通报并由有关监管部门采取措施。

尤其值得注意的是，《意见稿》明确，对投资者、对外投资、控制和中方投资额等事项的认定遵循“实质重于形式”原则。这意味着专业机构未来不能仅依据合同名称、名义持股比例或表面资金路径判断监管义务，而需要进一步关注真实控制关系、实际资金安排和交易经济实质。

另一方面，年度报告也不仅是监管负担。如果境外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响或者被不合理剥夺、限制，投资者可以请求国家发展改革委依法采取相应保护措施。因此，持续报告同时具有风险留痕和权益保护功能。

结语：监管的基本单位正在从“项目”转向“集团投资体系”

此次修订最值得关注的，并非某一个备案标准或报告期限，而是境外投资监管逻辑的变化。

过去，企业通常围绕“一个项目”理解ODI：项目启动、办理核准备案、资金出境、完成交割。按照《意见稿》的制度设计，监管则逐步延伸至投资者及其控制的境外主体、境外再投资、返程投资以及境外资产权益的持续持有和退出；监管时间也从投资实施前延伸至签约前、投资完成后及资产存续期间。

因此，新规之下企业真正需要回答的问题，可能不再只是“这个项目要不要办ODI”，而是“集团能否持续识别其在全球范围内正在实施、持有和处置哪些投资，并在每一个关键节点准确判断相应的境内监管义务”。

如果相关制度最终落地，境外投资合规也将从单一项目的核准备案，逐步转向以集团境外投资台账和信息回流机制为基础的全过程管理。